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发布时间：2023-11-11 | 杂志分类：其他
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实践活动及形成效应的理性认知与反思,风险社会下的人类活动遭遇到对其自身发展及其现有文明的严峻挑战.科学技术和工业化时代所建构的科学理性及制度设计撕裂了人类生存的传统纽带,培育出抽象的个体化世界,个人的社会认同和生活感受被标准化的制度所规范、政策所规定.风险理论的源头在于人类科学理性的自负与知识膨胀,风险社会引发的风险危机具有全球性、多面性、隐匿性和不确定性,其风险既涉及经济分配与政治领域,也涉及社会文化制度领域.风险的不确定性和影响范围超越了既定的民族国家和特定文明边界,经济、政治和文化危机互为叠加,裹挟着人类生命发展历程的各个阶段,将风险传导到人类经济、政治和文化生活领域,引发社会整体性波动震荡.在经济领域,风险伴随着经济全球化被转嫁到全人类,穷国和富国之间的不平等日益加剧,风险知识和风险意识成为资本利润增值的创意来源;在政治领域,风险引发现代政治范畴本身的变革,破除了政治公共领域与私人生活领域的边界,风险社会使既有政治民主框架难以解释社会变革带来的广泛现实议题,使经济与技术领域获得了传统政治民主系统塑造社会的能力;在社会文化领域,个体对未来生活的焦虑和不安全感成为风险社会下个体生存... [收起]
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第101页

实践活动及形成效应的理性认知与反思,风险社会

下的人类活动遭遇到对其自身发展及其现有文明

的严峻挑战.科学技术和工业化时代所建构的科

学理性及制度设计撕裂了人类生存的传统纽带,培

育出抽象的个体化世界,个人的社会认同和生活感

受被标准化的制度所规范、政策所规定.风险理论

的源头在于人类科学理性的自负与知识膨胀,风险

社会引发的风险危机具有全球性、多面性、隐匿性

和不确定性,其风险既涉及经济分配与政治领域,

也涉及社会文化制度领域.风险的不确定性和影

响范围超越了既定的民族国家和特定文明边界,经

济、政治和文化危机互为叠加,裹挟着人类生命发

展历程的各个阶段,将风险传导到人类经济、政治

和文化生活领域,引发社会整体性波动震荡.在经

济领域,风险伴随着经济全球化被转嫁到全人类,

穷国和富国之间的不平等日益加剧,风险知识和风

险意识成为资本利润增值的创意来源;在政治领

域,风险引发现代政治范畴本身的变革,破除了政

治公共领域与私人生活领域的边界,风险社会使既

有政治民主框架难以解释社会变革带来的广泛现

实议题,使经济与技术领域获得了传统政治民主系

统塑造社会的能力;在社会文化领域,个体对未来

生活的焦虑和不安全感成为风险社会下个体生存

状态的真实写照,社会风险被直观化为个体化经验

感受,个人焦虑、内心愧疚和不安成为常见形式.

当代社会人类面对的生存风险具有偶发性和不确

定特征,风险不仅由自然和工业科技的负面效果所

致,社会制度政策和知识理论也参与对风险的制

造,并掩盖风险真相.现代风险社会意味着经济—

技术发展对社会制度的塑造和影响,人们不仅只关

心如何利用自然,还时刻关注技术—经济发展引发

的现代性后果.财富分配基于物质占有和阶级不

平等,风险分配基于风险意识和相关知识,风险社

会将上述两种分配逻辑引发的社会冲突和矛盾整

合起来,在文化观念层面体现为关于风险的知识理

论及风险意识.人们思考和行动的逻辑从不平等

向不安全感转移,不安全感的影响范围更大于阶级

不平等感觉,这种危机把全球人类置于风险和不确

定之中.

在风险社会中,未知的、意图之外的后果成为

历史和社会的主宰力量,风险完全脱离人类感知能

力的范围,其引发的危害是系统性的,具有隐匿性

和不可预期性.风险社会更加体现现代性所引发

的文明危机及后果,现代性危机是理性的自负与越

界,体现为科学理性对人类社会生活的规训和控

制.风险意识本身是科学理性赋予人类的科学认

知形式,科学理性追求经验的精确实证和数字统计

概率,将具有丰富的感性个体的生活程式化,使人

类对自我精神生命的认识被经验的数据和统计概

率所规定.风险意识本身也被科学实证化,这是一

种被数据和概率统计所制造出来的科学化的意识.

这种意识脱离了感性的个人对生命的真切感受,深

陷一种黑格尔意义上的“无人身的理性”.现代社

会的风险知识深深嵌入个体生命自我认识的血脉

之中,个人越来越成为现代风险社会知识的理性代

言人和传声话筒,陷入对知识的外在模仿与盲目自

信,成为风险标准的执行人和指定者.借助风险性

意识和风险性知识,风险被放大或缩小,导致社会

风险的形成.现代化风险迟早会冲击风险制造者

和受益者,使全人类深陷于风险社会带来的危机之

中.风险意识和风险性知识是被社会建构起来的,

政策制定与专家联盟制造了现代社会特有的风险

类型.自然风险和制度性风险反映在人类意识观

念中,形成一种知识和文化意义上的风险.该风险

强化对个体生命感受力的思想控制,个人的兴趣、

工作和生活习性被关于市场、职场的知识与法律道

德所规定,人们无法自我选择真正符合人类自我需

要的知识和社会规范.

风险社会的到来迫使人类应对工业社会发展

带来的诸多问题挑战,全面反思人类与自然、社会

发展之间的关系,提出应对风险社会诸多挑战的新

文明范式.全球“新冠疫情”引发的次生灾害对社

会经济、政治、文化精神产生了广泛而深刻的影响,

加剧了人类未来发展的诸多不确定因素,人们围㐁

全球化与民族国家、公共权力与市民社会、个人自

由和社会秩序、资本利润与公共利益、科技发展与

生命安全等问题展开论辩.风险社会是一种现代

化风险类型,不同于传统社会风险的局部性和可控

性,现代社会风险的不确定性与不安全感改变并重

塑了工业社会的阶级㏿构和个人风险意识.现代

社会“风险是历史的产物,是人类活动及其疏忽的

反映,是生产力高度发达的表现”[１](P．２３０).现代风

险社会是一个灾难社会,其自然风险、制度性风险

与文化风险叠加,广泛而深刻地影响着人类生活,

而科技则催生了能够控制风险的知识、信仰、神话.

消费社会的文化观念强化了人们将风险局部化和

个体化的固有偏执.从个人生活感受来看,Ђ们无

法真切感受到重大危险的临近,很难把握风险危机

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第102页

产生的知识和制度的根源.风险社会下每个人的

生命历程都被打上了既有制度和文化的烙印.现

代社会切断了个人、家庭与社会的纽带,个人变得

异常脆弱.Ђ们无法预知和应对未来的各种风险,

人们的经济、政治和日常生活彼此隔绝.市民社会

所营造的经济日常生活是真实的,但不是人们所真

正向往的生活;政治国家所要求的公共生活是人们

所向往和期待的,但和每个人的日常生活相隔甚

远,公共话题大多只能成为个人之间的私密性谈

话.风险社会制造了个人生活与社会生活的分离,

由于风险意识的个人化倾向,人类很难感知集体共

同面对的阶级命运和挑战,人们的生活日益保守化

和自我中心化,人们日益丧失变革社会的勇气和

信心.

风险社会赋予辩证法特有的时代内涵和精神

气质,从克服当代风险社会文明危机与困境的视角

来看,可以把当代辩证法理论称为“风险辩证法”.

风险社会及其引发的文明危机问题为当代辩证法

理论研究提出了重大的时代课题,风险辩证法理论

研究从人类对风险社会危机的批判反思中形成特

有的时代内涵,在对社会制度进行矛盾性思考中,

风 险 辩 证 法 “将 为 辩 证 法 开 辟 了 广 阔 的 空

间”[２](P．１０).风险社会下人们的生活方式不同于传

统社会,互联网和信息科学的普及加速了人们生活

方式的变革.传统社会的风险可控性和常规性形

成人们生活方式的稳定和守旧等特征,人们用一种

静态和安然的眼光审视自我与自然、自我与Ђ人以

及人与社会的关系.与之相反,现代社会风险的不

确定性、偶然性和不可预期性迫使人们不断追求新

奇和知识创新,以多元化和未来之名应对未来生活

中的不确定挑战.风险的识别和化解迫切需要人

类具备在不确定的风险社会中把握“确定性”的哲

学理性与生存实践智慧.风险辩证法体现为人类

把握风险社会文明悖论及其本质的哲学智慧,对当

代人类科学理性和文明社会发展悖论的反思成为

它的主要任务.现代风险社会预设一种抽象形而

上学的哲学教条和知识理性,它把物的世界与人的

世界割裂开来,以否定人的感性生命存在去寻求超

感觉世界的普遍规律,以单一程式化的知性思维去

规定感性杂多的人类生存样态,以非历史性的知性

思维解释变化莫测的生活世界.直面风险社会下

人的生存状态的风险辩证法,突破上述理性形而上

学的哲学预设,深刻追问人类生存的感性存在论基

础,立足“自然—生命—劳动—人类”有机联系的大

历史观和人类史观,来揭示人与世界的本源性关

系,展现社会现实的矛盾运动机制,从而对由风险

社会引发的“时代性的意义危机”作出全面批判性

反思.风险辩证法从人类把握世界的多种方式的

相互关系出发,在对科学及其社会功能的批判反思

中,深入反思科学与文化、科学与社会、自然主义与

人文主义、科学精神与人文精神等一系列关乎人类

生存发展的重大问题.科学发展所暴露出来的内

部和外部诸多矛盾,为辩证法理论发展提出愈来愈

丰富的时代课题.如果仅仅把辩证法作为体系化

的理论理性和知识话语来看待,其内在具有的人性

根基和生活基础将无法得到真正体现,也必将沦为

流俗意见所认为的那样的一种思想游戏规则;如果

辩证法仅仅是一种观察事物的手段和解决问题的

策略指南,那么辩证法何以能够成为人们安身立命

的本体论基础.因而,关键在于深化当代辩证法研

究的视野和问题意识,使辩证法真正内化为人们实

现自我发展和彰显生命意义的实践智慧.在人类

面对风险社会挑战的当今时代,在科学理性呈现诸

多文明悖论之际,风险辩证法只有通过对风险社会

文明危机形成的思想基因进行深入的批判性剖析,

才能真正彰显其解决时代问题的理论洞察力.

二、风险辩证法是识破风险社会

文明危机的理性基因密码

风险社会文明危机本质上是一场科学理性与

人的生命意义危机.风险辩证法直面现代风险社

会下人类生活意义危机,以风险社会的科技和知识

所引发的文明风险为着眼点,反思科学理性蕴含着

的人与世界的矛盾冲突,澄清风险知识及其话语权

力制造并掩盖风险的真相,用人类生活的辩证智慧

洞悉制度性和知识性风险的思维运作机制,提升人

们辨识风险的理论思维能力.风险社会知识范畴

具有理性形而上学的认识论根基,这种思维方式将

现代人对风险的感知局限在理性计算之中,无法窥

见风险产生的社会前提和现实基础,无法真切感知

风险爆发带来的现代性后果和人类面临的整体性

生存危机.风险社会偏爱的知识范畴和认知模式,

代表着现代形而上学的一种特殊类型,这是当代辩

证法理论研究所要予以纠正批判的.风险知识与

其话语权力共同制造风险,实现对个人生活的宰

制,因此,风险社会文明危机的理性根基在于理性

形而上学和实证经验主义.理性形而上学追求概

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念的完满性和事物的终极确定性,这是力图掌控一

切的知性诱惑和理性狂妄,它以普遍性的名义泯灭

个体性.风险辩证法正是要“摧毁定理的概念而非

创造机会以规划新的定理”[３](P．１８).实证经验主义

追求感官层面的直观和量化计算思维,以数学方程

式和计算数据界定风险.风险由数据和方程计算

预测出来,这必然加剧人们对风险的经验数据的依

赖,遗忘了风险产生的理性根基.实证性不标志真

正知识的形成,因为实证性知识“不总㏿那些没有

经证实和充分地论证就被接受的东西,或者那些因

共 同 信 仰 而 被 接 受 或 者 通 过 想 象 力 取 得 的 东

西”[４](P．２０２).风险知识有着对既定风险确认的信仰

基础和想象力前提,风险被设定为与生俱来和宿命

般的存在.理性形而上学对风险概念的执迷与实

证经验主义对风险的量化计算共同制造了个人无

法感知的风险知识.现代风险难以通过感受或肉

眼加以识别,它需要某种社会建构并由专家成员依

据科学经验数据来确认风险状况.例如,新冠疫

情、食品污᳿和文明疾病所带来的风险预期完全脱

离人的直接感知能力,人们无法对上述风险引发的

后果进行精确预测.因为文明的风险处境是现代

社会生产方式和经济政治文化制度造就的产物,是

现代化生产方式和文明进程的副产品.现代风险

社会信任被打破,使人类丧失安全感.风险是对有

价值人生之受损图像的数字浓缩.[１](P．１６)现代社会

人的生存风险被数字化的方程式和专家团队的科

学理性计算出来,现代化风险可能出现在任何确切

的社会区域,虽普遍存在,但充满不确定性,其风险

施加有害作用的方式飘忽不定和不可捉摸.现代

性风险事件“将事实内容与时空上分离的要素经因

果关系而㏿合在了一起,并被置于社会责任和法律

责任的脉络之下”[１](P．１５).因果假设原则上脱离我

们的感知,因此是不确定和不可见的.风险社会跨

越时空,坚持线性因果决定论,渲᳿并美化进步带

来的消极后果,对进步持有的偏执信念强化了风险

爆发的可能性,为风险的爆发奠定了知识论前提.

现代风险社会下的科学知识和权力话语卷入

对风险的界定及制造关于风险的科学,是一种应对

自然或社会风险事件的知识话语,它界定风险的类

型、特征与影响.风险科学知识由关于风险的话语

实践所确定,风险科学“置身于知识中,构造它的某

些对象,将它的陈述系统化和确定它的概念及策

略”[４](P．２０６).话语实践通过概念、标准、理念和陈述

方式影响着科学的实践功能.风险知识话语通过

实证量化、数学方程和概率统计等方式量度风险,

这一点体现在对生态污᳿、核战争和传᳿性重大疾

病的风险性认知考量上,风险知识具体细致地划分

了污᳿指数、核战争的发生概率和传᳿性疾病的诱

发因素.风险好像获得了客观公正的对待与研究,

但风险得以产生的社会制度和意识形态前提却被

忽略,风险科学对风险采取了“有违人性的无误法

则,无误法则本身也明显有悖于进步和批判的科学

理想”[１](P．５４).每个人不得不听任风险的摆布,因

为风险是命定和客观存在的,个人在风险面前丧失

了作为人应有的尊严.因为人们无法选择自己的

人生,每个人的生命历程注定被打上风险的知识烙

印.风险社会下的科学理性体现为风险知识、风险

技术指标与风险话语权力对社会的理性支配力量,

科学理性是一张社会权力网络,每个人作为主体和

客体被迫卷入其中,这张权力网络围㐁技术及其标

准构建起来.风险知识与技术成为社会控制机制

的一部分,这些控制机制不再以一种强制胁迫方式

表现出来,而是表现为引导人们对自身行为进行的

有效开发利用.这是一种潜移默化的规训教化过

程,这使社会控制规训机制建立在看似中立客观的

风险知识和规范标准制定之上.风险的知识及技

术指标成为规定每个人活动的绝对命令,标准化的

风险量化指标浓缩了技术的权力属性与社会控制

机能,科学理性通过一种技术编码的知识形式,把

每个人的生命感受转化为社会政策的制定,生命感

受被技术所替代.例如生态环保主义者对气候变

化的呼吁催生出环保技术产业和相关利益部门,这

个过程体现为技术对生命的编码和设计.科学理

性借由知识与技术获得了规定社会生活和个人生

命的绝对效力,决定了每个人对自己和生活的认知

与态度.风险社会下的科学知识话语隐藏着社会

不平等和特定阶级利益,被用作生产社会不平等的

理论工具.在风险处境中,风险知识、理性意识决

定经济和政治利益,风险知识成为资本和政治偏爱

的礼物,风险本身成为利润的来源之一.科学理性

以其特有的方式界定风险及标准,风险知识不但无

法回应风险社会下人们的生活焦虑,反而更加剧了

人们对未来的担忧和恐慌.关于风险的科学知识

与社会政策成为科学理性支配人类生活的有效形

式,从个人感知风险的内心感受和科学理性造成的

后果来看,风险知识的理性基础不再牢靠,科学理

性遗忘了真实的感性生活本身,理性披上了以普遍

真理自居的神圣外衣,非理性的矛盾冲突和紧张充

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第104页

斥着 人 类 生 活 的 全 部,人 感 受 不 到 生 命 的 真 实

意义.

风险辩证法颠覆科学理性的知性思维,强调风

险知识与科学理性带来的痛苦生命代价.洞察风

险社会下个体生命被科学理性支配的知识根基,将

“理性的狡诈”的思想暴力逻辑充分展现出来,是一

把破解科学理性与技术编码运行机制的思想钥匙,

塑造科学理性的技术文明将被一种彰显生命自由

精神的新型文明所替代.

风险辩证法所要表达的不是感性经验和技术

的世界,也不是知性范畴构建的理性世界,其所要

表征的是人的精神生命世界,是对生命意义的觉察

领悟.从这个意义上说,风险辩证法不是知识形

式,而是表现人自身的生命意识,是追求思维灵活

性和“确定性”的历史性的理论思维方式,是对尚未

实现的历史可能与未来趋势的理论表达.风险辩

证法所承载的生命意义的自由不能“在理性建构过

程中直接被给予,而只能通过与建构过程一体化的

消解过程才能被触及,辩证法与其所要彰显的生命

与自由,不是一种知识性表达,而是一种象征性关

系”[５](P．３０３).风险辩证法彰显生命意义与自由精

神,它面向未来.它不同于对事物进行经验描述的

非批判的实证主义,不是对现实生活的主观理解、

抽象叙事和知性教条,它是现实生活本身的感性存

在论证明,是把握风险社会时代脉搏、历史走势和

人类自身命运的实践理论智慧.它拯救人的感性

生命和社会生活,将个人对生活的感受提升到对整

体世界的关照,将自然、人类与社会作为有机整体

加以思考,以历史性的理论思维形式审视丰富多彩

的人类生活世界,矫正科学理性对个体生活的抽象

统治,消解知识与权力合谋对个体的宰制,洞察风

险社会之本质及其引发的现代性后果.风险辩证

法洞悉风险社会文明危机形成的本体论前提,澄清

风险理论知识范式的历史前提和生活基础,提升人

们应对风险社会的思想辨别力,批判反思人们习以

为常的思想形式,纠正知识的理性形而上学独断,

使人类摆脱抽象概念和感性直观对社会现实的思

想支配,澄清知识理性范畴背后的社会现实内容和

阶级冲突实质,洞悉风险意识与知识理性的关联机

制.风险辩证法不是关于自我的抽象意识,也不是

脱离感性生活基础的理论玄思,而是对自我所处社

会情景的一种实践感觉和生命意识,是对个体生存

于其中的多元社会情景认识的自反性思维方式.

风险辩证法将风险视为经济决策、政治权力和科学

理性共同构建的知识产物,以“历史性”和“矛盾性”

的辩证眼光看待科学理性及其所构建的风险社会

现实,审视风险科学知识的社会权力属性与思想暴

力特征,洞察风险知识话语与科学理性的感性存在

论基础,是一把破解风险社会现实与科学理性之谜

的思想钥匙.风险不是无中生有的想象物,它是社

会制度和科学主体构建起来的话语实践,是科学理

性自身潜在矛盾危机的现实表征,是理性形而上学

走向虚无和否定自身的必然㏿果,是风险自身再生

产机制的否定性环节和中介.风险将“否定原则本

身展现为一条有㏿果、有创新的原则外,它还给进

一步发展提供基础”[６](PP．２１１~２１２).风险辩证法秉持

作为推动和创造原则的否定性精神,它不是对风险

社会现实的道义批判与抽象否定,而是对风险社会

自身矛盾性存在状态的感性存在论的澄明,是一种

“并 不 构 造 整 体,而 是 已 经 处 在 整 体 中 的 思

想”[７](P．２３８),是每个人的共同思想家园与居住场所.

自然和人的感性生活世界是唯一真实的世界,在这

里Ђ们进行交往和相互融合.科学理性带着诗意

的感性光辉重新回归其所属的感性生活世界.

风险辩证法揭示科学理性的社会生活基础和

价值前提,充当发现科学理性背后社会关系真相的

助产婆.科学理性如果缺失了社会理性的参与,没

有在道德和价值层面反思自己的活动后果,如果以

科学知识取代道德思考,或者以科学至上的名义代

表道德发言,那么科学理性必将沦为现代风险社会

所制造的文明的奴隶.“没有科学理性的社会理性

是 盲 目 的,没 有 社 会 理 性 的 科 学 理 性 是 空 洞

的.”[１](P．１９)正因为风险影响关涉未来并无法精确

指认,因此人们需具备谋划未来和审视风险状况的

思想武器.风险辩证法是建立在思维的历史与成

就的基础上的理论思维,它把科学理性的思维前提

本身作为批判反思的对象,是一种特殊的精神批判

活动,是对“理论思维的不自觉的和无条件的前提

的自觉的批判反思”[８].科学以既定的科学知识范

式和术语作为自明的理论前提,去揭示理论假设与

经验事实的关系,但科学并不去深刻反思这些理论

前提的“社会历史前提”,不去进一步追问科学理性

和知识所构建起来的世界是否与人的感性生活世

界一致,是否与人们的内心真切感受和心理体验相

契合.科学理性所能把握到的社会现实是自在和

真实的社会存在吗? 风险辩证法对科学理性的思

维前提进行澄清和划界是一种社会的历史性的实

践批判,它对科学理论思维的前提批判表现在反思

９７

第105页

由思维形式和方法所构成的理论逻辑能否真正切

中社会现实与人的感性活动本身.知识和思想的

社会前提、科学理性与人的感性生活、理性之美与

人性之善等问题构成风险辩证法对科学理论思维

前提批判的主要内容.风险辩证法重新审视知识

的确定性及其前提,消解理性对个人自由的独断.

它不是通过否定Ђ者而对自我实现肯定,也不是对

知识教义和社会生活的无原则肯定.它把确定无

疑的知识给予辩证审视,将其转换为一种或然性知

识,是审视科学理性与风险知识的政治内涵和社会

现实前提.风险辩证法涵养平等思想与自由精神,

蕴含着本真的生命意蕴和实践智慧,通过对自身活

动的思想澄明和反思批判,强调科学理性的生活底

蕴和价值旨趣,将感性意识与理性意识在人类实践

活动中统一起来,将感性、知性和理性统一于人类

的历史性的科学和社会活动中,赋予科学理性以真

切的感性光辉,赋予知识性逻辑以历史现实感,在

科学理性与社会生活之间架起一座通达风险社会

现实、彰显生命意义与自由精神的思想桥梁.风险

社会文明危机是科学理性形而上学诉求的副产品,

是人类经济、政治和文化实践活动共同作用的社会

后果,是 自 然、个 体 与 社 会 之 间 关 系 断 裂 的 症 候

表征.

面对风险社会与人类生命的现实处境,我们不

得不追问,人类真正期待的美好生活和需要是什

么,人类怎样摆脱风险社会文明危机和科学理性的

形而上学独断及思想暴力,由数字技术和专家联盟

预测的风险是否是人类真正渴望的,人类如何能够

寻找到一条化解风险社会文明危机的思想道路.

科学理性对风险社会文明危机的影响及所扮演的

社会角色仍没有被认真对待,这需要风险辩证法的

思想批判介入和新型哲学社会科学理论的创立.

三、风险辩证法洞悉风险社会现实与

开启新型社会科学理论创新之路

当前人类面临生态环境破坏、政治军事冲突、

后疫情时代创伤以及全球贫困等重大风险挑战的

风险效应叠加.后疫情时代的人们对未来感到迷

茫,未来变得更加不确定.面对当下如此严峻的风

险社会现实,迫切需要理论界致力于探索使人类摆

脱风险社会文明危机的当代辩证法的理论创新,为

破解风险社会挑战和现代性危机提供来自哲学社

会科学的理论资源.风险辩证法对加快构建中国

特色哲学社会科学起到不可或缺的重要作用,从本

质上明确了当代哲学社会科学新知识类型与理论

创新的学术定向.风险辩证法深入风险社会时代

的本质矛盾问题,开展对风险社会现实矛盾运动的

理论与实践批判研究,从本体论上洞察当今人与自

然(生态问题)、人与Ђ人(社会问题)、人与社会(经

济政治问题)及人与自我(文化问题)等问题出现的

深层次根源,深刻把握风险社会时代的发展趋势.

哲学社会科学理论创新需要把马克思主义风险辩

证法作为洞察分析风险时代问题的世界观和方法

论,构建更为宽广的历史视野和知识构架.要树立

大历史观和人类史观,促进自然科学与人文社会科

学研究的对话融通,打破目前学科分工碎片化的不

合理格局,实现跨学科的交叉融合,吸取经济学、社

会学、政治学和历史学等学科最新研究方法,形成

理论合力,推进哲学社会科学理论的综合性研究.

面对当前复杂的风险社会,用单一理论视角分析复

杂的现实已不再奏效,迫切需要建立起一套分析复

杂风险社会现象的哲学社会科学理论,培养人们把

握不断动荡变化之风险社会现实的辩证思维能力.

风险辩证法开启了通达风险社会现实的真正思想

道路,在人类史、自然史和社会史的广阔视域中把

握人类自身的活动及其社会后果,为人类化解风险

社会挑战和现代性危机提供思想路标.自然的历

史与人的历史是统一的,风险辩证法是一本打开人

与世界关系的书,是关于人、自然与社会发展相互

依存的感性心理学.这门心理学揭示了工业化和

现代性对自然、人和社会造成的危害及其后果,历

史之谜由此可以向人类真正敞开.“我们不要过分

陶醉于我们人类对自然界的胜利.对于每一次这

样的胜利,自然界都对我们进行报复.”[９](PP．５５９~５６０)

在当代人类面对经济、政治、社会、文化和生态危机

等诸多问题的时代背景下,上述论断已然显示出重

要的时代意义.

风险辩证法揭露社会科学理论范式隐含的思

想暴力和风险思想基因.从知识社会学和风险辩

证法的视角看,风险不仅来源于自然灾害和人为的

制度设计,现代性意识形态和主流社会科学知识范

畴也成为风险产生的理论助推器.它忽略风险形

成的感性生活前提,掩盖风险的社会真相.社会科

学理论范畴走向了人的对立面,遗忘了具体现实的

人的生命活动本身.目前社会科学研究注重对事

实材料的收集和实证量化的考证,各门学科分工日

益细化,日益失去整体性的分析视野.各门学科研

９８

第106页

究壁垒森严,无法形成有效对话机制,各自言说着

自己的话语体系,研究日益碎片化,把各自理论的

原则作为出发点,却很少反思理论范畴自身的历史

性前提与理论边界,从而陷入对社会现实的外部反

思和主观主义的观念拜物教理论误区.

经济学侧重于对于数据和资料的实证量化研

究,但忽视了对数据背后的社会现实感性生活的追

问.把用于分析经济现象的经济范畴等同于现实

生活本身,经济范畴背后的感性生活前提被消解.

经济学所研究的经济事实并不等同于现实生活本

身,经济学的劳动、价值、工资、利润和资本等经济

范畴否定了感性个人活动的具体内容,经济学把所

有感性的生活都规定为经济学所要求和可以衡量

通约的经济规定.政治学把政治原则作为研究的

出发点,把社会生活中现实的个人作为被政治原则

规定的人,自由、正义、平等和人权的抽象政治原则

遮蔽了获得这些政治原则的现实前提和条件,没有

考虑这些政治原则与现实个人真正生活情境的关

系,没有充分考量感性个人真正的现实生活所需,

政治生活与每个人的世俗生活是分裂的.某些哲

学热衷于维护一些形而上学的理论教条,日益远离

现实的生活世界,理论原则沦为抽象的“无人身的

理性”.在现有的学科分类和知识体系中,人类原

本异常丰富的感性生活被形而上学化了的观念范

畴所规定.这些理论观念范畴无法有效把握社会

的真实和生活的真谛,这必然导致对人类生活理解

的理论直观.马克思恩格斯批判了超越１９世纪古

典政治经济学家对社会现实的理论直观,Ђ们质疑

当时的“政治学没有想去检验国家的各个前提本

身,经 济 学 没 有 想 去 过 问 私 有 制 的 合 理 性 的 问

题”[１０](P．５７).政治学原则既与对国家本质的理解密

切相关,又与权力生产和阶级冲突交织在一起;经

济学原则背后充斥着私人利益最大化的占有欲,经

济原则所倡导的私有制和市场自由竞争掩盖了它

对社会的占有与剥夺.不论是政治学追求的所谓

善治和正义,还是经济学追求的效率和财富利益最

大化均衡,不论是实证科学研究的经验材料,还是

思辨哲学运用的概念范畴,其背后都渗透着某种社

会前提和历史假设,无不渗透着权力支配关系.感

性的真实的社会现实被经济学和政治学观念原则

表达为社会权利范畴,每个人都是按照这些观念范

畴行事,感性的现实的人的生活被经济、政治原则

所代替,感性的真实生活被观念所表达,非理性的

感性生活披上了理性的外衣,这种观念就变成了意

识形态.每个人的生活都被无形的意识形态所操

控和规定,这种操纵是无形和看不见的,是一种非

政治的社会权力.经济学、政治学等社会科学的理

论范畴和假设前提是否得到感性生活的证实仍然

未知,能否真切表达感性人的现实生活依然不可

预期.

风险辩证法批判地超越知性科学的外在反思

与主观主义倾向,៾绝被当作单纯形式主义来理

解,反对将抽象的理论原则强加于任何具体的现实

内容之上.外在反思表现为不深入事物自身的特

定内容和矛盾运动,不思考理论范畴的前提预设,

只知道抽象的一般原则,并把这个原则运用到任何

内容之上,使“单纯的形式的方法或科学方法论主

义的方法完全局限于抽象理智和空疏知性的范围

内,因而在其仅仅适合于进行外在反思的运用中最

为可靠地落入到主观主义和无内容的诡辩之中,把

辩证法当作形式方法来理解和运用的任何一种企

图都使辩证法趋于瓦解,使其意义和存在理由消失

得无影无踪”[１１](P．８７).秉持风险辩证法精神所建构

的哲学社会科学新知识类型不再是缺少对自身理

论前提反思批判的知性科学,而是一种批判的反思

性的社会历史科学,它在本体论立场上强调理论范

畴生成的“历史性”原则,指向并要求具有现实感的

“现实人的历史科学”.

风险辩证法本质地要求深入到社会存在的根

本内容之中,追问理论范畴生成的感性生活基础,

开启形成具有实践感、历史感的“人的历史科学”.

这门历史科学不同于外在于现实社会的知性科学.

风险辩证法将任何事物的形成过程及其所属的更

广阔的背景㏿合起来,使我们看待事物持有纵深感

和历史感,能够看到历史发展的多种可能性及其逻

辑的展开性,将既定的社会事实、历史事件或思想

观念嵌入其得以产生的社会㏿构和历史脉络中去,

给以恰当的定位和评价,确立看待问题的整体性、

历史性和过程性视角,避免了把局部当作整体的理

论直观.风险辩证法塑造人们辩证思考和解决问

题的能力,提高人们思维的灵活性和预见性,因为

辩证法的出发点“是就事物本身的存在和过程加以

客观的考察,借以揭示出片面的知性规定的有限

性”[１２](P．１７８).研究问题就是把握事物的内在矛盾,

即对事物矛盾运动的思维把握,任何问题的研究都

是把客观矛盾的问题把握为主观意识的问题,这是

理论思考和实践上解决问题的必然环节.因此,对

问题的把握需要理论思维和世界观引导,正确的世

９９

第107页

界观和方法论对于发现问题至关重要.“善于捕捉

问题、善于提出问题,即善于把客观现实的矛盾变

为主观意识的问题,并从现实的问题中揭示它的哲

学意蕴,这本身就是一种哲学研究过程.只有真正

地理解现实的矛盾所在才构成问题,问题是对客观

矛盾的理性把握.”[１３]从事社会科学理论研究本身

就是对问题的发现和解决问题的过程,这是任何学

科自身存在意义的根本所在.

马克思辩证地思考和研究资本主义生产方式

及其矛盾运动,«资本论»真正体现了辩证法关于矛

盾运动与事物历史生成的思想精髓,以历史辩证法

的思想高度审视资本矛盾运动带来的历史进程和

现代性后果,对资本采取一种有原则高度的历史性

批判,避免对资本采取抽象否定和无原则肯定的理

论直观,坚持对资本主义生成及其本质的历史辩证

态度.马克思៾绝将一般的抽象理论原则运用于

具体社会现实的研究,唯物史观的现实内容主要是

针对资本主义生产方式及其衍生问题的展开.抛

开具体的现实历史情景和既定社会来抽象研究某

个社会,这本身就是反辩证法的.原则不是出发

点,既定的现实的人的活动才是一切社会历史及其

理论表现的真正起点.曼海姆针对社会科学研究

中学科分工存在的问题,指出了时代的思想困惑和

危机征兆.Ђ认为:“我们的时代应该拥有丰富的、

给予时代以广阔的新经验范围的、基本事实的知识

是不够的.它还必须发出其质问(知识和理论的前

提反思).经济学和社会科学是以某些心理前提为

基础的,这些前提为有关科学不加深究地采纳,但

并没有询问数据是否得到核实.我们的知识难以

达 到 科 学 水 平 的,正 是 这 种 无 益 的 劳 动 分

工.”[１４](PP．２７~２８)曼海姆指出了当今社会科学研究中

存在的知性思维和外在反思问题,即它们已经占据

现代性知识和意识形态的主导地位.这种知性思

维遮蔽了丰富的感性生活的内容,知识范畴本身成

为统治人的认知工具.所以,任何一种思想观念只

有置于其产生的时代与社会中才能加以辨识.

社会科学总是通过各自的观念来把握社会现

实,这种现实是经过观念中介的现实.各门学科只

能把握到社会的一个方面,并把这个方面作为其理

解的社会现实本身,这样作为整体的社会现实就被

肢解为多个单独的部分.马克思恩格斯指出:“在

研究经济范畴的发展时,正如在研究任何历史科

学、社会科学时一样,应当时刻把握住:无论在现实

中或在头脑中,主体———这里是现代资产阶级社

会———都是既定的,因而范畴表现这个一定社会即

这个主体的存在形式、存在规定、常常只是个别的

侧面;因此,这个一定社会在科学上也绝不是在把

它当作这 样 一 个 社 会 来 谈 论 的 时 候 才 开 始 存 在

的.”[１５](P．３０)如何把作为整体的社会现实反映出来

呢? 这需要一种能够把握整体社会现实的科学.

这门科学的任务是揭示观念与现实的关系,揭示知

识、经济与政治权力的关系,曼海姆称之为知识社

会学,马克思恩格斯将这门科学称之为辩证法.风

险辩证法比知识社会学走得更远,它不仅揭示观念

和现实的关系,更是把观念置于人与世界的风险矛

盾关系中审视和在社会科学中的应用.这“绝非意

味着一种在理论层面上揭示和克服范畴间的逻辑

矛盾的努力,而是要求返回到范畴规定前的感性冲

突的历史真相中去”[１６],这是辩证法对当代社会科

学研究最为重要的理论贡献.社会科学研究依据

辩证法可以使其清醒地认识到,任何所谓的社会事

实和经验现象都是被社会诸多观念构建起来的,它

可以使社会科学研究在视野广度、理论深度和研究

角度方面打开探寻真实感性世界的窗口,克服社会

科学研究只见树木不见森林的知性思维和僵化教

条.只有秉持辩证法的历史性、过程性和整体性方

法论原则,社会科学研究运用的范畴及其理论前提

才能被理解为社会生活的一部分,其自身的理论界

限和影响领域才被看得非常清楚,才能真正克服社

会理论科学对社会现实做直观和片面的理解阐释.

风险辩证法开启社会科学新知识类型的学术

定向,关键在于克服现代性意识形态与知识的观念

统治,避免社会科学研究中的抽象的经验主义和实

证主义,使当代哲学社会科学研究切中当代中国社

会现实,找到洞悉中国社会现实本质的思想道路.

如果在仅仅“立足于抽象的西方原则而开展出来的

外在反思中,中国的社会现实就会遁入晦暗之中,

因而也就不再有真正的中国问题和中国经验,有的

只是西方问题和经验的种种变相”[１１](P．３７７).因此,

抛开当代中国的社会现实和文化传统,用文明冲

突、自由、民主和人权等观念范畴作为分析中国和

西方社会异同的认识工具,是无法真正理解和把握

中国社会现实的根本问题所在的.现代社会所倡

导的自由、民主、人权、国家、主权、财富、劳动、资

本、法律等理论范畴和价值原则,在历史进程中总

是被不断地重新界定,其内涵不断地发生变化,被

打上每个时代固有的历史烙印.“所有的观念都必

须被描述为历史性的,因为它们本质上根植于时代

１００

第108页

的文化背景中,每个时代都重新界说这些术语,因

为在历史性的科学中,新的经验材料只有在历史变

迁过程中才能获得.”[１４](PP．８~９)

各门社会科学的理论范畴乃至冲突着的思维

方式都是社会过程的一部分,是社会发展过程不同

方面的理论表达.意识形态冲突、文明冲突不是纯

粹的观念和价值之争,而是阶级群体之间社会利益

冲突的观念表现.在现实政治生活中,阶级冲突被

抽象的自由和平等政治意识形态话语所掩盖.“不

是作为阶级斗争,而是作为维护各种政治原则的斗

争反映出来的,并且是这样头足倒置起来,以致需

要 经 过 上 千 年 我 们 才 终 于 把 它 的 真 相 识

破.”[１７](P．５９７)恩格斯晚年在给梅林的信中对意识形

态制造自身的思想机制进行了至今看来最为精彩

的分析.恩格斯指出:“意识形态是由所谓的思想

家通过意识、但是通过虚假的意识完成的过程.推

动Ђ的真正动力始终是Ђ所不知道的,否则这就不

是意识形态的过程了.Ђ想象出虚假的或表面的

动力.因为这是思维过程,所以它的内容和形式都

是Ђ从纯粹的思维中引出的.Ђ只和思想材料打

交道,而不去进一步研究这些材料的较远的、不从

属于思维的根源.正是国家制度、法的体系、各个

不同领域的意识形态观念的独立历史这种外观,首

先迷惑了大多数人.”[９](PP．６５７~６５８)自由和人权不具

有超历史的永恒价值,不同国家民族对自由、民主

的理解受到各自独特的文化传统和生活习性的影

响.“生活在那些相互平等地交往并且处在差不多

的资产阶级发展阶段的独立国家所组成的体系中,

所以这种要求就很自然地获得了普遍的、超出个别

国家范围的性质,而自由和平等也很自然地被宣布

为人权.这种人权的特殊资产阶级性质的典型表

现是美国宪法,它最先承认了人权,同时确认了存

在于美国的有色人种奴隶制.平等的观念,无论以

资产阶级的形式出现,还是以无产阶级的形式出

现,本身都是一种历史的产物,这一观念的形成,需

要一定的历史条件,而这种历史条件本身又以长期

的以往的历史为前提.”[９](PP．１１２~１１３)自由与民主只

是一定历史时代的产物,不存在作为永恒真理形式

的自由和民主,不能脱离其历史语境及其反映的阶

级生活状况抽象地谈论自由和民主.美国宪法标

榜的人权话语依然软弱无力,现实中的人权依然没

有改变对美国少数有色人种的偏见,依然是披着人

权标语的隐性奴隶制.

当前中国哲学社会科学理论研究只有深入到

新时代中国社会主要矛盾的根本问题中,才能真正

形成具有中国自身原创性的社会科学理论.任何

非历史和无原则地搬用现成的西方社会科学理论

范畴来研究中国问题,都将无法真正把握中国社会

现实.正因为任何理论范畴都是既定社会现实生

活的抽象,所以我们唯有深入到中国社会历史现实

深处、把握当代中国社会的根本性质和时代变革方

向,才能提出契合中国社会现实的具有独特理论标

识性的学术研究范式.正如黑格尔所指出的,外在

反思地运用理论原则裁剪社会现实,最终只是“能

找到现成的抽象形式;Ђ掌握和吸取这种形式,可

以说只是不假中介地将内在的东西外化出来并隔

离地将普遍的东西制造出来,而不是从具体事物中

和现实存在的形形色色之中把内在和普遍的东西

产生出来”[１８](PP．２４~２５).

结语

风险辩证法面向风险社会现实生活本身,以

“通晓全部思维历史和思维成就的理论思维”作为

自己的存在方式,在风险社会生活的真实感性冲突

与矛盾运动中把握时代脉搏、历史走势和人类命

运,追问风险社会文明危机形成的理性形而上学基

础,剖析现代性意识形态与知识样式的现实生活前

提,消解科学理性以普遍真理的名义对个人生活选

择的独断.风险辩证法在对风险社会文明危机的

思考中,改变知性社会科学的形式主义与外在反思

理论倾向,是关于知识观念得以产生的人类生命原

初本源的考古学追问.风险社会文明危机从根本

上说是一场科学理性和人的生命意义危机,科学理

性演绎了一部现代社会文明危机的历史.从根本

上说,科学理性背后的社会力量是人类自己,风险

社会下的人类生活在由科技知识所构建的技术世

界和观念世界中,人类日益无法认清自己是谁,忘

记自 己 来 自 哪 里,忘 记 了 人 类 原 初 具 有 的 生 命

本性.

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(责任编辑 冯军胜)

TheResolutionandClarityofCivilization

CrisisinthePost－epidemicEra

———ThePracticalWisdomofRiskDialecticsand

ItsMethodologicalImplications

XUEJun－qiang

(SchoolofMarxism,GuangdongUniversityofForeignStudies,

GuangzhouGuangdong５１０４２０,China)

[Abstract]Thecivilizationcrisisofrisksocietyisessentiallythecrisisofthemeaningofhumanlife．

Theintellectualscienceseparatestheworldofthingsfromtheworldofpeople,toseektheuniversallaw

ofthesupersensoryworldbydenyingtheexistenceofhumanperceptuallife,asinglestylizedintellectual

thinkingisusedtodefinetheemotionalanddiversehumansociallife．ThedialecticsofriskisthephiloＧ

sophicalwisdomofhumanunderstandingtheessenceofrisksocietycivilizationcrisis,anditsmaintask

istoreflectoncontemporaryhumanscientificrationalityandtheparadoxofcivilizationdevelopment．

Riskdialecticsdeciphersthemodern metaphysicalgeneticcodesupportingintellectualscience,reveals

theinternalcorrelation mechanismofscientificreason,riskknowledgeanddiscoursepower,analyzes

therealisticlifepremiseofmodernideologyandknowledgestyle,dispelsthedogmaticnatureofintellecＧ

tualscienceonpersonallifechoice,clarifiestheperceptualontologybasisofscientificreason,andenＧ

dowsscientificreasonwiththeperceptualgloryofhumanbeings．Itintegratessensibility,understandＧ

ingandrationalityinthehistoricalscientificandsocialactivitiesofhumanbeings,andbuildsanideologＧ

icalbridgebetweenscientificrationalityandsociallifetounderstandthesocialrealityofrisk,manifest

themeaningoflifeandthespiritoffreedom．Thedialecticsofriskisorientedtowardsthereallifeofthe

risksocietyitself,graspingthepulseoftheTimes,historicaltrendandhumandestinyintheperceptual

conflictandcontradictionmovementofreallife,andessentiallylayingtheacademicorientationofnew

knowledgetypesandtheoreticalinnovationofcontemporaryphilosophyandsocialsciencestosolvethe

problemsoftheTimes．

[Keywords]RiskSociety;TheCrisisofCivilization;RiskDialectics;LifeSpirit;Philosophical

Wisdom

１０２

第110页

[基金项目]国家社科基金重点项目“中国边疆学原理研究”(编号:１７AZD０１９).

[收稿日期]２０２３－０５－２３

[作者简介]吴楚克,男,红河学院特聘教授,中央民族大学民族学与社会学学院教授、博士生导师;

索音布,男,中央民族大学民族学与社会学学院博士研究生.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１３

京绥铁路建成对沿线地区的影响

吴楚克１,２, 索音布２

(１．红河学院, 云南 红河 ６６１１９９;

２．中央民族大学 民族学与社会学学院, 北京 １０００８１)

[摘 要]京绥铁路的建成对沿线地区的交通、城镇、文化、思想等产生了深远的影响.在交通运输方面,

铁路的出现改变了沿线地区原有的出行方式,带动了当地交通运输体系的发展.在城镇发展方面,沿线城镇

的人口数量和人口结构发生了变化,商贸逐渐繁荣,近代工业开始兴起.在文化方面,京绥铁路建成后沿线各

民族之间的交往交流交融得到加深,地方文化呈现多元化,人民的文化生活也变得更加丰富.在社会思想领

域,铁路在重塑沿线人民时空观的同时,传播了近代思想观念和革命理念.

[关键词]京绥铁路;沿线地区;交通运输;城镇发展;文化变迁;社会思想

[中图分类号]K２９１/２９７ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－０１０３－０６

京绥铁路由中国首条自主筹款、设计、建设、运

营的铁路———京张铁路向西北延伸而成.京张铁

路自１９０５年 (光 绪 三 十 一 年)开 始 修 筑,至 １９０９

年(宣统元年)竣工通车.[１](P．７４８)京张铁路通车后,

清政府拨款成立京绥铁路局,开始动工修建京绥铁

路.但受到局势动荡、资金不足等因素的影响,该

铁路的建设时断时续,过程极为艰难,直至１９２１年

４ 月 方 才 通 至 绥 远,１９２２ 年 １２ 月 延 伸 至 包

头.[１](P．７４９)

１９２８年,南京国民政府将北京更名为北

平,京绥铁路遂更名为平绥铁路.中华人民共和国

成立后,平绥铁路更名为京包铁路.目前,已有学

者关注到了铁路对沿线地区的影响问题.例如,杨

文生对京绥铁路建成后的社会变迁进行了研究[２],

段海龙就京绥铁路对内蒙古的经济影响进行了讨

论[３],李丽娜探讨了京绥铁路对大同城市近代化的

影响[４].京绥铁路作为我国第一条自建铁路,具有

特殊的历史地位,对沿线地区社会经济和文化思想

的发展变迁产生了重要的影响.本文拟在前人研

究的基础上对此问题进行深入考察.

一、京绥铁路带动了沿线

地区交通运输的发展

京绥铁路的建成改变了沿线地区的交通运输

方式.铁路建成以前,中国西北边疆地区交通运输

方式以畜力为主,骆驼、马、驴、骡、牛等是旅行及运

输中最常用的几种牲畜,其中,驼运最具代表性.

张家口、大同、归绥、包头等京绥铁路沿线城市都曾

经是驼队往来的集散地.清代,仅归化城一地便兴

起了大盛魁、元盛德、天义德三大驼队,以及义和

１０３

第111页

泉、荣华泰、长盛泰、双兴德、兴隆茂、义昌瑞、兴盛

魁等专业驼运店.[５]京绥铁路通车后,沿线地区驼

队来往大大减少,著名的大盛魁就在这一时期逐渐

走向衰落.不过驼运并没有完全消失,当时铁路沿

线的归绥、包头发往西北和外蒙古的货物仍由驼运

承担,如归绥至奇台商道“联系新疆贸易中心及平

绥铁路于归化车站”[６](P．４３).马拉轿车曾是旅客往

返的重要交通工具,“从前张家口、大同、归绥间的

往来,用得很多,但京绥铁路通车后,差不多已告绝

迹”[７](P．１０８).京绥铁路的建成使得畜力逐渐被替

代,沿线地区人们的出行和货物的运输变得更加省

时和便利.

京绥铁路的建成带动了汽车、水运等其Ђ交通

运输方式的发展.在京绥铁路通车之后,沿线地区

商贸往来更加频繁,汽车运输业也由此得到快速发

展.１９２７年包头拥有了第一家汽车行,到１９３６年

增加到了２５家.[８](PP．１３４~１３６)沿线城市周边旗县的

人员和物资通过汽车进入京绥铁路沿线站点.黄

河航运始于清朝,民国时绥远到宁夏之间有大量船

筏航行,主要用于运输货物.沿这条航线向上游最

远可达兰州,下航增水期可至今山西碛口镇,每年

通航８个月.京绥铁路贯通后,包头的南海子码头

成为重要的水陆交通交汇点,“东来杂货,可由此起

运,循流上达五(原)、临(河)以至宁(夏)、甘(肃);

上游运来之皮毛、药材、红盐各货,亦至此停卸,由

平绥铁路转运天津.而包头城内之商业,亦以㏾

毛、皮张、甘草、药材及运输业为最发达也,每日派

遣专人,在南海子候迎货客,朝出晚归,人数动以百

计.”[９](P．１７８)京绥铁路与汽车运输业、黄河河运等其

Ђ交通方式共同形成了一个区域性交通体系.在

这个体系中,各种交通方式相互联动,使京绥铁路

的空间辐射范围大大扩展.西北边疆地区出产的

杂粮、皮毛、牲畜、药材、盐碱等货物通过水运、汽车

等其Ђ交通方式输送到京绥铁路沿线的包头等城

市中转,再通过铁路送往内地,或运达天津港后销

往海外;而内地的茶、糖、布匹、杂货及海外的物资

同样也“可由此路转输”[９](P．７).

二、京绥铁路加速了沿线城镇的发展

京绥铁路的建成使沿线城镇的人口数量迅速

增长,人口㏿构发生改变.“交通的便利,经济的繁

荣,吸引人们前往生活条件更好的铁路沿线地区,

并逐渐汇成了人口迁移的潮流.”[１０](P．１０９)如集宁在

京绥铁路修成后,人口快速增长,并出现了近代化

的工商业、建筑景观、居民设施等.集宁原名老凹

嘴,其东原有一李家村,“居民聊聊数家”[１１](P．４３４).

该地本身处于交通要道之上,１９２０年,京绥铁路修

经此处并设置平地泉站,火车站的建设更令其“孔

道西北要冲”[１２](卷１).１９２２年,设立平地泉招垦设

治局,１９２３年置集宁县.[１３](PP．１１１~１１２)京绥铁路通车

后,平地泉火车站周围逐渐形成了商业街和居民

区,人口迅速增加,１９３２~１９３３年集宁县人口已经

达到５９４１２人[１４](P．１７),成为绥远地区的人口大县.

与集宁的“从无到有”不同,包头本就是草原丝绸之

路上的重要商埠,京绥铁路建成后,其商业更加繁

荣,人口进一步增加.１９２２年铁路建成时包头人

口为７４３６１人,至１９４１年时已迅速增长至１１２０００

人.[１５](卷１)在战争、饥荒时期,因为流民通过铁路涌

入,包头实际居住的人口可能更多.在人口增加的

同时,随着外来人口的涌入,沿线城镇的人口㏿构

发生了很大变化.例如,绥远地区人口原本以本地

蒙古人和来自山西、陕西的移民及其后裔为主,京

绥铁路建成后,来自华北、东北乃至全国各地的移

民开始涌入.１９３４年,段绳武组织了１００户河北

移民及２０余户河南移民通过铁路迁居包头.① 像

这样通过铁路前往西北的移民并不在少数,Ђ们的

到来逐渐改变了当地原有的人口㏿构.

京绥铁路的建成推动了沿线城镇商贸的繁荣.

以归绥为例,铁路通车后各地商贾接踵而至,“平津

及内地货物由此输出,陇新青等处货物从此输入,

实掌华北经济之锁匙.”[１６](P．３)包头作为京绥铁路

的终点和西北重要的水陆货运枢纽,云集了大量商

贾,成为绥远地区重要的商业中心之一.当时,甘

肃、新疆、宁夏、青海等西北边疆省份的商旅货物都

集中于包头,加上水陆交通便利,使当地货运尤为

兴盛,尤其是皮、毛、青条水烟、甘草、粮食、药材、毛

毡、石棉等的贸易量较大,布、铁、茶烟、煤油、洋货

等由京津转往西北的货物也很多.② 集宁、丰镇所

在的绥东地区是北方重要的粮食生产基地之一.

京绥铁路建成后,该区域的一些城镇逐渐发展成为

粮食贸易的集散地.绥东地区各主要车站所在地

区的城镇粮食贸易都非常繁荣,“终年粮袋堆积,运

输平津不绝”[１７](P．１０６).这些被运往平津的粮食通

过铁路系统和港口被转运到全国其Ђ地区或被销

１０４

①

②

参见段绳武«绥西移垦记»,通俗印刷所,１９４１年,第１５页.

参见平绥铁路车务处编印«平绥铁路概况»,１９３４年,第３页.

第112页

往海外.铁路沿线主要城镇的商业格局也发生了

变化.大量来自北京、天津、河北、新疆、甘肃、陕

西、宁夏、青海等地的商贾在京绥铁路沿线城市落

地生 根,“大 有 渐 取 昔 年 晋 帮 地 位 而 代 之 之 势

焉”[１７](P．１０６),使得晋商在竞争当中逐渐失去了原有

的主导地位.

京绥铁路的建成带动了沿线城市近代工业的

兴起.京绥铁路通车后,由归绥士绅倡议、大盛魁

独资,创建了当地首家近代化电厂———归绥市电灯

股份有限公司,并于１９２３年５月开始送电[１７](P．４).

这一公司的成立也被视为呼和浩特地区近代工业

之肇始.食品加工是京绥铁路带动沿线城镇发展

的一个重要行业.例如,丰镇的主要近代工业便是

蛋 粉 业,其 产 品 “运 销 天 津 各 洋 行 转 销 外

国”[１７](P．４７).蛋粉是由鸡蛋制作而成的营养品,在

当时的欧美、日本等地备受追捧.郑振铎在旅行笔

记中就描述了Ђ在平地泉火车站见到当地蛋粉厂

生产的产品通过铁路转运的情形:“车站上正停着

装 满 了 制 成 的 蛋 的 一 车,要 由 天 津 运 到 海 外

去.”[１８](P．６１)在京绥铁路建成之前,沿线张家口、大

同、归绥、包头等地皮革、毛织等手工业具有一定规

模.铁路通车后,随着销路畅通,沿线归绥、萨拉

齐、包头等城镇毛织行业得到了极大的发展,从业

人员也快速增加,还出现了近代化工厂.１９３４年,

绥远省政府与天津海京毛织工厂订立契约,共同出

资创办了绥远毛织股份有限公司,从美国进口机

器,进行近代化生产.[１７](PP．２７~２８)此时,符合近代工

业化生产方式的生产制度也已出现.冰心在对山

西口泉镇的煤矿进行调研时就发现,当地的用人制

度已从“包工制”向“里工制”转型.[１８](P．２４１)大同的

近代工业体系也是在京绥铁路通车后才出现的,

“大同形成了明显的人流与物流的聚集效应,人口

增长迅速,阶级阶层变动明显”[４](P．１１５).随着近代

工业的发展,大量失地农民进城成为雇工,传统手

工业者也逐渐转型为工人,工人阶级的形成改变了

当地传统的阶级㏿构.

三、京绥铁路促进了沿线地区的文化变迁

京绥铁路的建成促进了沿线地区各民族之间

文化习俗的互动交融.如在居住方面,沿线地区的

蒙古族很多已经不再住蒙古包而是改住屋室,“绥

远的土默特旗,一切皆已汉化,久已屋室而居.Ђ

如察哈尔的蒙旗,距汉城近者住房,远者包、房均

有”[１９].在服饰方面,包头附近地区的蒙古族男子

“五分之一著短衣及短鞋”[２０](P．１５０),蒙古族“男女孩

戴汉式帽者尤多”[２０](P．１５０),这反映出服饰文化方面

的交融.回族文化也因京绥铁路的建成而发生变

迁.以归绥为例,当地回族原本的居住格局是“围

寺而居”,即主要居住在清真寺周围.京绥铁路建

成后,大量回族涌入沿线归绥等地,与蒙古、汉、满

等民族杂居,从而改变了当地回族传统的居住格

局.汉族也受到少数民族文化的影响,如在饮食文

化方面,“渐᳿蒙部习俗,以糜米、麦面、牛乳、羊肉

为大宗”[２０](P．９).

京绥铁路的建成促进了沿线地区地方文化的

多元化发展.以汉语方言为例,沿铁路而来的各地

移民带来了各自的“乡音”,这就使京绥铁路沿线地

区的语言文化变得更为多元.如包头原本因山西

移民众多,故而当地汉族主要操持山西河曲、忻县、

定襄、祁县、太谷以及陕西府谷等地方言,当地人统

称这些方言为“山西话”.京绥铁路通车后,大量移

民涌入包头,导致其方言㏿构发生变化,“今则河北

及 满 洲 热 河 人 来 此,大 约 语 音 均 与 北 京 话 相

同”[１５](卷７),当地人将Ђ们所操持的方言统称为“东

路话”.在宗教信仰方面,京绥铁路建成后罗马教

廷对沿线教区进行了调整,并开始利用交通之便,

扩大传播范围和影响力.雷洁琼在«平绥沿线之天

主教会»一文中写道:“平绥沿线汉蒙杂居,信仰不

同,宗教各异,蒙族多奉喇嘛教,信奉道教、清真教

者甚少,而天主教在西北一带则非常活动,教堂随

处都有,汉蒙信徒甚多,平绥沿线有不少天主教村

落.”[２１](P．４５)

京绥铁路的建成还丰富了沿线人民的娱乐生

活.例如,在张家口桥东“火车站北部地区以怡安

街、宝善街、桥东大街为中心形成商业娱乐区”[２２].

除了传统的民间曲艺、游乐场地之外,铁路沿线一

些地区还出现了电影院等近代娱乐设施.再如归

绥,当地妇女娱乐的方式开始多元化,在以往传统

的玩叶子戏、听山西帮子、唱蒙古曲儿等的基础上,

剧院、电影院、游艺会等都成为新兴的选择.遇到

表演马戏绳技等团到绥远演出时,也会有很多观众

前往观看.[２０](P．３４)

四、京绥铁路推动了沿线

地区社会思想的变革

首先,京绥铁路重塑了沿线居民的时空观念.

１０５

第113页

在人文社会科学中,空间观是研究一个社会或文化

的重要视角,它是人们对于时间和空间的一种思考

方式.京绥铁路对沿线居民时空观念的影响主要

是通过旅行的时间和空间范围的变化来体现的.

以往主要依靠步行和畜力的交通出行方式十分耗

时,且每日能够行进的距离并不长.俄罗斯人阿

马 波 兹 德 涅 耶 夫 (Aleksei Matveevich PozdＧ

neev)曾乘坐骡车从张家口出发前往归化城进行考

察,其于１８９３年３月１日下午出发,经历多日的艰

难 旅 途,最 终 于 ３ 月 ９ 日 下 午 方 才 抵 达 归 化

城[２３](PP．２３~６２),足见当时依靠畜力出行所需要的时

间成本是高昂的,而且旅行的空间范围也是有限

的,因此,人们很难在较短的时间内接触到相对较

远空间范围内的人和事物.京绥铁路建成后,沿线

居民通过铁路在相同时间里感受到的空间范围比

过去要大很多,而感知相同空间范围的时间成本比

过去要大大压缩.京绥铁路通车后每日均有客货

车开出,且有特别快车往返.“每日开入第一次客

车、第三十一次客货车各一次,开出第二次客车、第

三十一次客货车各一次.开行于省境内第四十一

次客货车、第四十二次客货车各一次.又每星期

一、三、四、六开入特别快车各一次,星期日、二、四、

五开出特别快车各一次.”[９](P．１７)从北平出发的特

别快车于当日１５:２０出发,次日１９:５８抵达包头;

而包头出发的特别快车则是于当日７:００发车,次

日１１:００ 抵 达 北 平[９](PP．１７~２３),只 需 要 约 ２８ 个 小

时.１９２２年至１９２５年短短三年时间里,京绥铁路

的货运量就由１３７２７７４吨猛增至１９１８８７４吨,载客

人 数 由 １０９７６７３ 人 增 加 到 了 １７８３１０４

人.[９](PP．１３~１６).随着客运人数和货运量的持续攀

升,京绥铁路车辆不断增加,１９２２年通车时客车９０

辆、货车９７３辆[１](P．７５６),到１９３３年时,客车１４９辆、

货车１５２７辆、机车１３８辆①.随着越来越多的人

可以乘坐火车出行或接触到由铁路运输而来的外

地物资,铁路沿线人民对来自以往难以触及的空间

距离外的事物开始有了了解和认识.另外,铁路使

沿线各个城镇串联成一个庞大的商品集散带,各个

城镇之间的关系变得更加紧密,这就很容易使那些

邻近却没有火车站的地方显得更“遥远”,而那些相

距遥远却有火车站点的地方变得相对更“接近”,因

为铁路使“点与点之间的空间,也就是传统的旅行

空间被摧毁了,那些点移动来彼此紧紧靠在一起,

甚至可以说Ђ们碰撞到了一起”[２４](P．６２).总之,铁

路使得时间和空间距离大为缩短,改变了沿线居民

基于传统生产和交通方式的时空观念.

其次,京绥铁路的建成促进了近代思想观念在

沿线地区的传播.京绥铁路通车以前,沿线地区社

会仍然比较封闭落后,人们的思想观念比较保守.

京绥铁路建成后,近代思想观念在沿线地区开始传

播,近代婚姻观、教育观在沿线地区逐渐落地生根.

如归化、丰镇、萨拉齐、包头等地“迩以平绥交通,风

俗易开.社会习尚,渐᳿浮华.而日常生活,Ђ县

似视为进步”[２０](P．４).在婚姻观方面,“父母之命,

媒妁之言”的传统包办婚姻形式有了一定动摇,一

些家庭在 婚 姻 问 题 上 出 现 了 征 求 子 女 同 意 的 现

象②.甚至在一些思想进步的地区还出现了自由

婚姻.如包头“河北新村”作为当时绥远省新式农

村的典范就曾多次以自由恋爱的形式进行相亲活

动,并 举 行 了 极 具 近 现 代 文 化 色 彩 的 “集 团 婚

礼”(即集体婚礼)[２５].总体而言,京绥铁路沿线地

区教育观念较为陈旧,不少农村学校带有“私塾”或

“半私塾”的性质,课程设置以三字经、百家໿、千字

文、四七言杂字、四书等为主.京绥铁路建成后近

代教育观开始传入沿线地区.如萨拉齐县公部村

的一所乡村学校已经完全按照北洋时期教育部制

定的小学课程进行授课,课程内容包含国语、算数、

常识、习字、体操等.[２６]同时,京绥铁路的建成也激

发了沿线人民外出求学的热情.清末,绥远地区外

出求学者寥寥,但京绥铁路建成后,大量学生通过

铁路 外 出 求 学,尤 其 是 京 绥 铁 路 的 起 点———北

平———成为绥远学生求学的重要目的地.乌兰夫

等人便是到当时北平的蒙藏学校求学,并在那里接

触到了马克思主义思想.据绥远省丰镇县旅平学

生会创办的«西北青年»杂志统计,１９３２年时丰镇

县在北平的求学人数有３９人,其中,北平大学１０

人、北京大学３人、国立北平师范大学３人、兽医学

校２人、中国学院４人、朝阳学院５人、民国学院１

人、市立第一中学１人、四存中学１人、弘达中学２

人、志成中学３人、艺文中学１人、精业中学１人、

中华中学１人、四维中学１人.[２７]这些学生中还包

括６名女性,这对当时的边疆地区来说是莫大的

进步.

第三,京绥铁路的建成促进了沿线人民思想的

觉醒和革命火种的传播.京绥铁路修到归绥时正

１０６

①

②

参见绥远省政府编印«绥远概况»(下本),１９３３年,第２页.

参见杨增之«绥远省分县调查概要»,绥远省民众教育馆总务

部,１９３４年,第２９１页.

第114页

值新文化运动,铁路的建成为有识之士传播新文

化、新思想提供了便利.１９２１年,即京绥铁路修成

的当年,归绥中学校长祁志厚从北京邀请到李广和

担任国文教员,李广和坚持白话文教学,不仅获得

了大多数学生的支持,也使反对封建礼教的新思想

在学生群体中得到了传播.铁路通到包头后,归绥

的中学生自发在沿线的萨拉齐、包头等地进行演

讲,反对帝国主义瓜分中国的阴谋.北京的大学生

也来到归绥、托克托等地表演反封建话剧«一念差»

«孔雀东 南 飞»等.① 乌 兰 夫、李 裕 智、吉 雅 泰、奎

璧、贾力更等内蒙古革命先驱都是通过新文化运动

接触到进步思想,并最终走向了革命道路.京绥铁

路建成后,“五四运动”“六三运动”提倡的反压迫反

剥削思 想 在 铁 路 工 人 当 中 得 到 传 播.１９２１ 年 ５

月,京绥铁路工人展开了罢工斗争.此后,北洋政

府曾试图瓦解工人力量,但不仅没有成功反而使得

工人们更加团㏿,并引发了更大规模的罢工运动.

曾在京绥铁路沿线组织工人运动的何孟雄在对西

直门、南口、张家口等六处进行实地考察后就说道:

“我知道工人并不是没有工人组合的兴趣和能力,

不过是没有机会去表现就是.”[２８]何孟雄等中国共

产党人在京绥沿线的活动使马克思主义在工人阶

级当中得到传播,一些具备先进思想的工人加入中

国共产党,并建立了党组织.１９２２年,北洋当局与

美国太康洋行签订了以京绥铁路抵押外债的合同,

此消息一经传出,引发各界不满.１９２２年８月,在

中国共产党的组织下,京绥铁路工人发动了护路救

国斗争.随着全国各界开始响应和支持京绥铁路

工人,北洋政府不得不放弃这一计划.当时铁路工

人生活困苦,遭受了严重的压迫和剥削,在中国共

产党领导下,“京绥铁路车务工人同人会”于１９２２

年１０月发动了声势浩大的罢工运动.最终,当局

迫于各界的压力不得不做出一些让步.

结语

马克思指出:“铁路网在主要资本主义国家出

现,促使甚至迫使那些资本主义还只是社会的少数

局部现象的国家在最短的期间建立起它们的资本

主义的上层建筑,并把这种上层建筑扩大到同主要

生产仍以传统方式进行的社会机体的躯干完全不

相称的地步.因此,毫无疑问,铁路的铺设在这些

国家里加速了社会的和政治的解体.”[２９](P．３４７)陈力

丹认为这里的“上层建筑”即思想意识.[３０]京绥铁

路改变了沿线地区的交通运输方式,重塑了当地人

民的时空观.随着人员与货物往来运输的日益频

繁,西北边疆不再如曾经一般遥远和神秘,许多人

开始走进西北,激发了当时国人开发西北的热情.

沿线地区的人民也通过京绥铁路走出边疆,走向更

广阔的的世界.铁路网末端的天津港一度成为西

北边疆与世界市场的重要连接点.同时,京绥铁路

的建成加速了沿线城镇的发展,同时将近代社会思

想传播到这一地区.铁路最大的特点就是加强了

沿线的点与点即城镇之间的关系.这些“点”大都

会因为铁路的出现而实现人口的增长和工商业的

繁荣,并转型成为近代化城镇.新式学校、娱乐场

所等的出现,使旧有的社会生活方式发生改变,沿

线人民在潜移默化间开始接受近代思想观念.正

如柯丽莎(ElisabethKöll)所言:“参与铁路旅行放

映出对都市生活的参与,这种都市生活科层化、井

井有条,最重要的是具有现代性.”[３１](P．２０２)此外,京

绥铁路的建成加速了沿线地区的文化变迁.沿线

地区封闭、保守的社会观念在铁路建成之后开始发

生动摇,近代婚姻观、教育观等开始传入,沿线人民

的思想开始觉醒.在反帝反封建斗争和革命运动

中,京绥铁路有着不可忽视的重要历史作用.京绥

铁路建成正值五四运动之后,新文化新思想在知识

分子和工人阶级中得到弘扬,马克思主义也在这一

时期通过铁路在沿线地区得到传播.

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① 参见杨令德«五四初期新文化运动在绥远地区的传播»,载中

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(责任编辑 于默颖)

ResearchontheImpactoftheCompletionofthe

Beijing－SuiyuanRailwayontheAreasalongtheLine

WUChu－ke, SUO Yin－bu

(HongheUniversity,HongheYunnan６６１１９９,China;SchoolofEthnologyandSociology,

MinzuUniversityofChina,Beijing１０００８１,China)

[Abstract]ThecompletionoftheBeijing－SuiyuanRailwayhashadaprofoundimpactonvarious

aspectsoftheareasalongtheline,includingthetraffic,towns,culture,andthought．IntermsoftransＧ

portation,theemergenceofrailwayhaschangedtheoriginaltravelmodealongthelineandledtothedeＧ

velopmentoflocaltrafficandtransportationsystems．Intermsofurbandevelopment,thepopulation

andpopulationstructureofthetownsalongthelinehavechanged,commerceandtradewasbooming,

andmodernindustryhasbeguntorise．Intheaspectofculture,afterthecompletionoftheBeijing－

SuiyuanRailway,theexchanges,contactsandintegrationamongtheethnicgroupsalongthelinehave

beendeepened,thelocalculturewasdiverse,andtheculturallifeofthepeoplehasbecomemorerich．

Inthefieldofsocialthought,therailwaynotonlyreshapedthepeople＇sviewoftimeandspacealongthe

line,butalsospreadmodernideasandrevolutionaryideas．

[Keywords]Beijing－SuiyuanRailway;AreasalongtheLine;Transportation;UrbanDevelopＧ

ment;CulturalChanges;SocialThought

１０８

第116页

[基金项目]内蒙古自治区哲学社会科学规划项目“晚清民国时期内蒙古地区的文化认同状况研究”(编号:２０２２NDE１０８).

[收稿日期]２０２３－０５－１６

[作者简介]于永,男,内蒙古师范大学历史文化学院教授,博士生导师,博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１４

民国时期绥远改省时间小考

于 永

(内蒙古师范大学 历史文化学院, 内蒙古 呼和浩特 ０１００２２)

[摘 要]民国时期的绥远省由绥远特别区改建而成,这是内蒙古西部地区行政区划沿革中的一个重要历

史事件.有关绥远改省的时间,学界主要有三种观点,分别是１９２８年９月说、１９２８年１０月说、１９２９年１月

说.通过梳理分析«国民政府公报»、绥远省政府会议记录、新闻报道等可靠资料可以发现,这三种说法都不成

立,绥远改省的准确时间是１９２８年１２月１８日.

[关键词]民国;绥远改省;时间

[中图分类号]K２９１/２９７ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－０１０９－０６

民国时期的绥远省包括今内蒙古西部的呼和

浩特市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市

及乌兰察布市.１９１２年民国肇造,仍沿袭清制,设

绥远城将军监督、节制１２个抚民厅(１９１２年５月

改县)及土默特旗、乌兰察布盟、伊克昭盟.１９１３

年１１月,以山西归绥道所属１２县及土默特旗、乌

兰察布盟、伊克昭盟置绥远特别区.南京国民政府

成立后,绥远特别区改为绥远省.

一、绥远改省时间的几种不同说法

目前,在公开出版的内蒙古地方史著作或者涉

及内蒙古地方历史沿革的著作中,关于绥远特别区

改建为绥远省的时间,有以下几种观点.

第一种,１９２８年９月.周清澍主编的«内蒙古

历史地理»称:“１９２８年９月,国民党政府将绥远特

别行政区改建为绥远省.”[１](P．２７２)郝维民、齐木德道

尔吉主编 的 «内 蒙 古 通 史»与 此 相 同:“１９２８ 年 ９

月,绥远特别行政区改建为绥远省.”[２](P．４７３)张在普

编著的«中国近现代行政区沿革表(１８２０~２００４)»

也认为绥远改省的时间是１９２８年９月.[３](P．４２)曹

永年主编、于永任分卷主编的«内蒙古通史»第四卷

关于绥远改省的叙述稍微详细一些:“改省令下达

后,热察绥当局立即着手改组.９月２０日,绥远都

统公署根据国民党中央政治会议太原分会的训令,

将都统署改为ༀ员制,绥远都统公署改称绥远临时

区政府.９ 月 ２５ 日,绥远省 政 府 成 立.１０ 月 １６

日,国民政府决定了徐永昌、陈宾寅、梁汝舟、冯曦、

祁志厚、云王、沙王等７人为绥远省政府ༀ员.１０

月２０日,国民政府正式颁布上述各员任命状,指定

徐永昌为省主席.”[４](PP．８８~８９)该段文字标有注释,

说明其史料来源是１９２９年１２月２５日出刊的«东

方杂志»第２６卷第２４号的«时事日志».

第二种,１９２８年１０月.郭卿友主编的«中华

１０９

第117页

民国时期军政职官志»提出了这一说法:“１９２８年９

月５日,国民党中央政治会议第１５３次会议议决将

绥远特别区改建为绥远省.１０月２０日,国民政府

发布 任 命 令.是 日,绥 远 省 政 府 正 式 在 归 绥 成

立.”[５](P．８３３)由于该段文字没有注释,无法了解其依

据.刘寿林等人编的«民国职官年表»属于工具书,

书中相应表格内注明了绥远省政府主席和ༀ员的

任命时间为１９２８年１０月２０日.[６](P．９３８)这个时间

与«国民政府公报»中任命令颁布时间是相同的.

周振鹤主编,傅林祥、郑宝恒著«中国行政区划通

史»(中华民国卷)也持有该观点:“１０月２０日,国

民政府发布任命令,同日绥远省政府在归绥县(民

国三十六年１１月后为归绥市,即今内蒙古呼和浩

特市区)成立.”[７](P．４３３)此段文字也没有注释资料来

源,但与«中华民国时期军政职官志»的表述大体相

同.从出版时间看,«中国行政区划通史»(中华民

国卷)出版于２００７年,«中华民国时期军政职官志»

出版于１９９０年,应该是前者参考了后者.

第三种,１９２９年１月.张宇主编的«内蒙古建

制沿革概览»说:“民国１８年(１９２９年)１月,遵照行

政院颁发的条例,正式建立绥远省政府.”[８](P．１１８)根

据该书附录的参考文献可知,该说法来源于«绥远

通志 稿 »中 “十 八 年 一 月,绥 区 既 改 制 而 建

省”[９](P．７０)的记载.历任归绥县教育局局长和绥远

省教育厅科长、熟稔绥远政坛掌故的赵国鼎,在其

回忆录中也提出１９２９年１月的说法,“民国１７年

９月,商震出任河北省主席,阎锡山任命商的师长

李培基为绥远特别区政府主席”,“民国１８年１月,

绥远正式建省”.① 内蒙古自治区地方志编纂ༀ员

会办公室编的«内蒙古大事记»是使用范围比较广

泛的工具书,书中记述了绥远改省事件:１９２９年１

月１日,“绥远省政府正式成立撤销绥远道建

置;置 省 主 席 为 最 高 军 政 长 官;省 会 设 在 归

绥”[１０](P．２２９).该书既无注释亦无参考文献,因此无

法知晓其依据.

除上述三种比较具体的说法之外,还有一些比

较笼统的表述.宋志刚著«内蒙古疆域考略»中笼

统叙述“民国十七年(１９２８ 年),改特别区为 绥 远

省”.② 郝维民主编的«内蒙古革命史»中称:“国民

政府的改省命令下达之后,到１９２９年初热、察、绥

三省的政府即先后宣告组成.”[１１](P．１６１)这一表述隐

含绥远改省时间是从 １９２８ 年 ９ 月到 １９２９ 年初.

达力扎布编著的«蒙古史纲要»叙述到:“１９２８年９

月,国民党政府决定将原热河、察哈尔、绥远三个特

别区改为省至１９２９年初,先后成立了热河、察

哈尔、绥远三省.”[１２](P．３５０)从句意看,著者认定绥远

改省时间为１９２９年初.赛航、金海、苏德毕力格著

«民国内蒙古史»关于绥远改省时间也采取了比较

模糊的处理方式:“从 １９２８ 年底到 １９２９ 年初,热

河、察 哈 尔、绥 远 及 宁 夏 四 省 政 府 相 继 宣 告 成

立.”[１３](P．７８)绥远改省时间究 竟 是 １９２８ 年 底 还 是

１９２９年初,作者没有给出明确的答案.最新版的

«中国共产党内蒙古历史»应该是参考了前述成果,

叙述 绥 远 特 别 区 改 建 为 绥 远 省 时 称:“１９２８ 年 ９

月,国民政府公布了将热河、察哈尔、绥远、青海、西

康改为行省的命令,进一步加强中央对民族地区的

管理.１９２９年初,国民政府在内蒙古地区先后组

建了热河、察哈尔、绥远３个省政府.”[１４](P．５２)

２０２２

年出版的«简明内蒙古地方史»应该是参考了«中国

共产 党 内 蒙 古 历 史»,表 述 与 其 相 似:“１９２８ 年 ９

月,国民政府颁布政令,将热河、察哈尔、绥远三个

特别区及青海、西康等正式改设为行省.１９２９年

初,国民政府在内蒙古地区先后组建了热河、察哈

尔、绥远３个省政府.”[１５](P．２７６)

由上可见,目前学界有关绥远特别区改建为绥

远省时间的认识和观点,仍存在着不准确或者说混

乱的问题.因此,对于绥远改省这一重要事件的具

体时间,很有必要考证清楚.

二、绥远改省时间辨析

国民党宣称的“二次北伐”进展顺利,１９２８年６

月张作霖专车回东北,标志着北洋军阀控制的民国

北京政府的统治彻底㏿束,北京、天津、热河、察哈

尔、绥远等地区名义上纳入国民政府的统治范围.

在“二次北伐”取得胜利的情况下,１９２８ 年 ６

月,战地政务ༀ员会致电国民政府,请求核议绥远、

热河、察哈尔三特别区改省问题.[１６]热察绥三特别

区改省问题由此提上征求意见和决策日程.１９２８

年７月６日,国民政府国务会议讨论了内政部提交

的热察绥改省议案,决定送国民党中央政治会议核

议.[１７]改省议案呈送国民党中央政治会议后,国民

党中央政治会议分别向太原分会、北平分会及河北

１１０

①

②

参见赵国鼎口述、刘映元整理«世远堂旧话»,人民政协内蒙古

自治区ༀ员会 文 史 资 料 ༀ 员 会 编 «内 蒙 古 文 史 资 料»(第 ３１

辑),１９８８年,第７９~８０页.

参见宋志刚编著«内蒙古疆域考略»,内蒙古文史馆,１９８１年,

第１００页.

第118页

省政府反复征求意见.[１８]

１９２８年９月５日,国民党

中央政治会议召开第１５３次会议,针对国民政府内

政部审议呈报的各特别区改省案,决议如下:“(一)

热河、察哈尔、绥远、青海、西康均改省.(二)旧直

隶省口北道十县,划归察哈尔;察哈尔原划绥远丰

镇、凉城、兴和、陶林四县仍归还绥远.(三)五省省

政府之组织ༀ员,暂定五人,设民政、财政二厅,并

得酌设 教 育 厅、建 设 厅,余 照 省 政 府 组 织 法 办

理.”[１９](P．１４)根据决议,９月１７日,国民政府把改省

命令通电各部、院、会及各总司令、各省政府并热

河、察 哈 尔、绥 远、青 海、西 康 等 地 的 军 民 长

官.[２０](P．１４)

１０月１２日上午,国民党中央政治会议

召开第１５８次会议,决议任命“徐永昌为主席,ༀ员

陈宾寅、梁汝舟、冯曦、祁志厚、蕴栋苏﹝旺﹞楚克、

沙克都尔扎布为绥远省政府ༀ员,指定徐永昌为主

席”[２１](P．１５).国民党中央政治会议把绥远省政府ༀ

员的任命决议函告国民党中央常务会议.１０月１３

日,国民党中央常务会议第１７５次会议讨论通过了

绥远省政府ༀ员任命名单.[２２]

１０月１６日,国民政

府国务会议任命“徐永昌、陈宾寅、梁汝舟、冯曦、蕴

栋旺楚克、沙克都尔扎布为绥远省政府ༀ员,并指

定徐永昌为主席”[２３](P．１１９).１０月２０日,国民政府

第 ２ 号 令 公 布 了 绥 远 省 政 府 ༀ 员 和 主 席 名

单.[２４](PP．８~１０)至此,国民党中央和国民政府完成了

把绥远特别区改建为绥远省的法律程序.

由１９２８年９月５日国民党中央政治会议作出

决策到１９２８年１０月２０日国民政府公布绥远省政

府ༀ员和主席名单这一历史脉络不难看出,认定

１９２８年９月绥远特别区改为绥远省的观点,依据

的是１９２８年９月５日国民党中央政治会议决议的

时间或者是１９２８年９月１７日国民政府通电改省

时间.无论是把国民党中央政治会议的决议时间

认定为绥远特别区改为绥远省的时间,还是把国民

政府向全国发出改省通电的时间认定为绥远特别

区改为绥远省的时间,在理论上都是不成立的.从

国民党中央政治会议作出决策,到国民政府执行,

再到绥远省政府正式成立,这个过程有三个环节.

只有第三个环节才是绥远改省完成的标志.因为

无论是国民党中央政治会议的决策,还是国民政府

的改省通电和国民政府颁布绥远省政府主席及ༀ

员的任命令,都属于政策层面.众所周知,由于种

种原因,既定的政策也存在未能落实的问题.在历

史论述中,如果把政策形成时间认定为历史事件发

生的时间,一旦该政策没有落实,就会出现历史描

述与历史事实不符的问题.例如,１９２９年１１月８

日国民政府第２５７３号指令,批准宁夏省申请设置

陶乐、居延、紫湖设治局[２５](P．４),实际上只有陶乐设

治局如期设置,而居延设治局和紫湖设治局直到

１９４７年亦未设置.[５](P．４２２)如果将政府命令颁布时

间确定为设置时间,那就会把事实上未成立的居延

和紫湖设治局描述为已经成立.因此,把１９２８年

９月５日国民党中央政治会议关于绥远改省的决

策时间或者９月１７日国民政府发表的热河、察哈

尔、绥远、青海、西康改省通电时间认定为绥远改省

时间的说法是不成立的.

此外,还有一个重要的历史事实证明１９２８年

９月绥远特别区尚没有改成绥远省.

为了服务“二次北伐”,１９２８年３月２０日,蒋

介石下令组建战地政务ༀ员会,作为国民政府的派

出机构随同北伐,负责北方克复地区的行政事务.

６月２９日,战地政务ༀ员会主席蒋作宾致电国民

政府,提出“热察绥三特区急应改组,其组织法取单

一制抑或ༀ员制,须迅决”[２６].因为绥远和察哈尔

均隶属于国民党中央政治会议太原分会管辖,所以

８月２４日上午,国民党中央太原政治分会召开了

第二次常ༀ会.在这次会议上,通过了国民党中央

太原政治分会主席阎锡山提出的«察绥两特别区临

时政府组织条例».会议之所以通过该条例,是因

为“现在各省政府均实行ༀ员制,唯察哈尔、绥远两

特别区虽经中央政治会议提议改设行省,尚未决

定.兹拟暂先组织临时区政府”.«察绥两特别区

临时政府组织条例»共有１４条:“第一条,察哈尔、

绥远两特别区区政府组织法,在中央未颁布以前,

得依照本条例组织临时政府.第二条,区临时政府

依中国国民党党义及国民政府法令,总理全区政

务.第三条,区临时政府ༀ员暂定五人,组织区临

时政府ༀ员会,行使其职权.第四条,区临时政府

ༀ员不得兼任Ђ省区行政职务.第五条,临时区政

府ༀ员会ༀ员在未经中央任命以前,各该区都统及

现任各厅长,均得为区政府ༀ员会ༀ员,并暂以都

统为主席.第六条,临时区政府ༀ员会主席执行区

政府之议决案,并处理常务.第七条,临时区政府

ༀ员会之例会,由主席召集之,有必要时,或ༀ员三

人以上之提议,应即召集特别会.第八条,临时区

政府ༀ员会设秘书处,置秘书长一人,秘书若干人

组织之,承临时区政府ༀ员会主席之命,办理临时

区政府ༀ员会秘书处事务.第九条,临时区政府下

暂设民政、建设、教育各厅,分管本区行政事务

１１１

第119页

第十四条,本条例自决议后公布施行.”[２７]

根据«察绥两特别区临时政府组织条例»,１９２８

年９月２５日,成立了绥远特别区临时政府,绥远特

别区都统李培基改任绥远特别区临时政府主席.

１９２８年１０月２日的«益世报»(天津版)以«绥区临

时政 府 成 立»为 新 闻 标 题 进 行 了 详 细 报 道:“今

日(九月廿五日)为绥远临时区政府成立之期,上午

十时在归绥新城都统署故址,举行成立典礼.”成立

典礼㏿束后,«益世报»记者对李培基进行了较长时

间的 采 访,李 培 基 向 记 者 详 细 地 阐 述 了 Ђ 的 政

见.[２８]«盛京时报»于１０月１６日对绥远特别区临

时政府成立也做了详细报道,内容与«益世报»(天

津版)的报道相同.[２９]

９月２５日,绥远特别区临时

政府成立典礼㏿束后,李培基等人立即致电阎锡

山,“太原政治分会、大同总司令阎钧鉴:绥远临时

区政府遵奉电令,于本月二十五日组织成立,偕同

各ༀ员宣誓就职,遵循党义,努力训政,无感或违,

仰酬明德.谨此电陈,伏乞垂察.绥远区临时政府

主席李培基,ༀ员陈宾寅、仇曾怡、冯曦、祁志厚同

叩.径.印.”[３０](P．１１)与此同时,还发布了«绥远区

临时政府布告»,公告成立绥远区临时政府,以及主

席、ༀ员名单.[３１](P．４５)由此可见,１９２８年９月成立

的不是绥远省政府而是绥远特别区临时政府,政府

主席是李培基而不是徐永昌.也就是说,在绥远特

别区都统署到绥远省政府之间,还存在一个政府组

织,其名称为“绥远特别区临时政府”.绥远特别区

临时政府的组建,证明１９２８年９月绥远特别区改

建为绥远省的说法是不成立的.

绥远特别区临时政府成立后,新闻报道中关于

绥远的称谓是混乱的,有时称“绥远区”,有时称“绥

远省”.例如,１９２８年９月１３日的«中央日报»已

经有“集宁县划入绥远省”的表述.[３２]同日的«申

报»刊载该新闻亦称“集宁县划入绥远省”.[３３]

１１

月８日,«盛京时报»报道太原政治分会建设ༀ员会

举行第五次常会时称,“绥远省主席李培基、民政厅

长陈宾寅、垦务督办冯曦等,交由该省特派出席代

表,提出绥省拟定议案七项”[３４].１１月１０日,绥远

建设厅举 行 成 立 典 礼,有 关 新 闻 报 道 称 “由 李 都

统(培基)致词”[３５].１１月１１日«益世报»(北京)的

新闻报道称:“绥远区临时政府第六次决议,公布奖

进新村简章.”[３６]可见,不仅后人未能厘清是“绥远

特别区”还是“绥远省”,就是当时人也未分清两个

机构的准确称谓,在使用中出现了混乱情形.

１９２８年 ９ 月绥远特别区改 建 为 绥 远 省 的 说

法,还存在历史逻辑不能自洽的问题.１９２８年１０

月２０日国民政府第２号令才公布了绥远省政府ༀ

员及主席名单,９月省政府的ༀ员和主席还没有任

命,如何成立省政府?

据«大 公 报»报 道,１９２８ 年 １２ 月 ５ 日 下 午 １

时,国民政府任命的绥远省政府主席徐永昌抵达绥

远,住绥远特别区临时政府.１２月６日,李培基宴

请徐永昌.[３７]据徐永昌的电报,１９２８年１２月５日

徐永昌抵绥,１２月８日就任省府主席职务.[３８]徐永

昌等人就职后,发出了«绥远省政府通告»:“为通告

事.奉中华民国国民政府令开:任命徐永昌、冯曦

等为绥远省政府ༀ员,并指定徐永昌为主席.此

令.等因奉此,永昌等遵于本月八日上午九时就

职.为此通告,仰即周知.此布.”[３９](P．５１)

１２月１８

日,绥 远 省 政 府 正 式 举 行 成 立 典 礼. «时 事 新

报»(上海)以«绥远省府ༀ员补行宣誓典礼»为题进

行了详细报道:“绥远省政府主席徐永昌,五日莅

绥,七日视事.彼时因监誓无人,故未正式宣誓.

嗣经太原政分会派祁志厚ༀ监誓.祁返绥后,省府

即筹备正式成立,补引宣誓典礼.昨(十八)日上午

十时,绥远省政府正式成立,各ༀ员补引宣誓就职.

到会者一百余团体,计代表约五百人.”典礼仪式

上,首先由徐永昌带领省府ༀ员宣誓,随后监誓员

祁志厚致辞称“今天是绥远省政府正式成立的日

子”,之后国民党绥远省党部代表焦守显致辞,接着

来宾演说,最后主席致答词.[４０]«大公报»于１２月

１９日亦报道:“徐永昌今日补行宣誓,祁志厚监誓,

绥远省政府正式成立.”[４１]

１９２８年１２月１８日(周二)下午２时,绥远省

政府ༀ员会在省政府会议厅召开绥远省政府ༀ员

会第一次例会,主席徐永昌,ༀ员冯曦、陈宾寅、仇

曾诒、祁志厚出席.①

尹光宇是当时绥远省政府秘书,Ђ于１９２９年

冬写就«旅绥笔记»,发表在«绥远建设季刊».该文

明确地写道:“自北伐成功后,奉国府令,废都统,称

主席,名其政府为区政府,时为十七年九月念五日.

是年十二月十八日上午十时,始举行省政府成立典

礼.自是而后,绥远乃以省称.当时主其事者,则

为徐永昌也.”[４２](P．１６)

徐永昌的电报、«时事新报»的报道、«绥远省政

府年刊»的会议记录、参与人的事后追记,从不同角

１１２

① 参见绥远省 政 府 秘 书 处 编 印 «绥 远 省 政 府 年 刊 议 事 录»,

１９２９年,第１页.

第120页

度证实了１９２８年１２月１８日是绥远省政府正式成

立的时间.

前述１９２８ 年 １０ 月 ２０ 日的说法没有给出依

据,而１９２９年１月的说法源于民国时期编纂的«绥

远通志稿».«绥远通志稿»的编纂始于１９３１年,历

经战乱,１９３９年定稿,此后,命运多舛.据内蒙古

图书馆研究员忒莫勒考述,«绥远通志稿»经过数次

修纂,形成若干版本,“在史实方面,记载颇有分歧

或错讹”,其中关于绥远改省的时间就有几种表述,

“卷一(上)省疆域沿革称民国１８年１月绥远改省,

而卷二省县旗疆域现状作民国１７年和民国１７年

１２月,卷八十四职官民政厅长栏又作民国１８年１０

月”.[４３](P．９１)可见,１９２９年１月绥远改省的说法只

是«绥远通志稿»记载的几种说法之一,算不上权威

依据.除了«绥远通志稿»外,１９３３年成书的«绥远

概况»和１９３４年成书的«归绥县志»,均记载１９２９

年１月绥远改省.«绥远概况»记述:“是年(１９２９)

一月,绥远正式改省.”①«归绥县志»记述:“十七年

改特别行政区为绥远临时区政府,十八年一月改行

省,设 省 政 府 暨 民 政、建 设、财 政、教 育 四

厅.”[４４](P．９０８)«绥远概况»和«归绥县志»作为当时形

成的志书,虽然关于绥远改省的时间有相同的记

述,但这些志书也是参考其Ђ资料编纂而成,属于

间接史料,在编纂过程中难免没有错讹之处,在利

用时应予以考订.

比较而言,绥远省政府秘书处编辑的«绥远省

政府公报»每月１期,汇编了当月形成的法规、公

电、训令、指令、批示、呈文、公函、布告、会议记录等

档案类资料,可靠程度远远高于地方志资料.«绥

远省政府公报»１９２９年第１卷第１期于１９２９年１

月发行,在“会议录”栏目记载了绥远省政府ༀ员会

召开的第一次至第五次常会议事录,其中第一次常

会于１９２８年１２月１８日召开,第二次常会于１２月

２５日召开,第三次常会于１２月２９日召开,第四次

常会于１９２９年１月１２日召开,第五次常会于１月

１５日召开.从５次常会看,１月１日之前已经开过

３次省政府ༀ员会常会,显然１９２９年１月绥远改

省的说法与«绥远省政府公报»中“会议录”栏目的

记载是不一致的,不足取信.

三、结语

绥远改省时间涉及三个历史事件的时间,一是

绥远改省命令发布的时间,二是绥远省政府主席及

ༀ员等的任命令发布的时间,三是绥远省政府正式

成立的时间.绥远改省命令发布时间是１９２８年９

月１７日,绥远省政府主席及ༀ员任命颁布的时间

是１９２８年１０月２０日.这两个时间点所对应的历

史事件都是没有争议的信史,有权威的第一手资料

可资引证.但如前述,这两个时间属于政策和政令

发布的时间,都不能作为事实上的改省时间,只有

绥远省政府正式成立的时间才能作为事实上的改

省时间.

１９２８年９月２５日成立的是绥远特别区临时

政府,不是绥远省政府.绥远特别区临时政府的主

席及ༀ员与１９２８年１０月２０日国民政府任命的绥

远省政府主席及ༀ员是两部分人.因此１９２８年９

月绥远改省的说法是不成立的.«中华民国时期军

政职官 志»«民 国 职 官 年 表»«中 国 行 政 区 划 通

史»(中华民国卷)所说１９２８年１０月的观点,缺乏

史料依据.１９２９年１月的观点来源于«绥远通志

稿»,而«绥远通志稿»关于该时间的记载本身存在

矛盾,无法利用.至于模糊笼统地叙述绥远改省时

间,说明相关成果对于该问题尚无清晰的㏿论,不

得不用模糊的方式处理.１９２８年１２月１８日绥远

省政府举行成立典礼,既有新闻媒体的详细报道,

又有«绥远省政府公报»这样的政书类权威文献佐

证,史实清晰,信息完整,当为确论.

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１１３

① 参见绥远省政府编印«绥远概况»(上册),１９３３年,第６页.

第121页

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(责任编辑 于默颖)

StudyontheConversionTimetoSuiyuanProvince

duringthePeriodofRepublicofChina

YU Yong

(Schoolof HistoryandCulture,InnerMongoliaNormalUniversity,

HohhotInnerMongolia０１００２２,China)

[Abstract]SuiyuanSpecialRegionwasconvertedtoSuiyuanProvinceduringtheperiodofRepublic

ofChina,whichisanimportanthistoricaleventinthedevelopmentofadministrativedivisionsinwestＧ

ernInner Mongolia．TherearethreeviewsontheconversiontimetoSuiyuanProvince:September

１９２８;October１９２８;January１９２９．ThroughanalysisofreliablematerialssuchasBulletinoftheRepubＧ

licofChinaGovernment,meetingminutesofSuiyuanProvincialgovernmentandnewsreports,thetime

shouldbeDecember１８,１９２８whichProvestheviewsabovewrong．

[Keywords]RepublicofChina;ConversiontoSuiyuanReprovince;Time

１１４

第122页

[基金项目]教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新

时代生 态 文 明 建 设 司 法 保 障 与 服 务 的 完 善 研

究”(编号:２２JJD８２００１４).

[收稿日期]２０２３－０８－２３

[作者简介]占善刚,男,武汉大学法学院教授,博士生导

师,法学博士;

张梦智,男,武汉大学法学院博士研究生.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１５

检察公益诉讼“行政化”之反思

占善刚, 张梦智

(武汉大学 法学院, 湖北 武汉 ４３００００)

[摘 要]迈入高质量发展阶段的检察公益诉讼制度须立足于程序运作实际检讨既有的逻辑困境.以环

境检察公益诉讼为样本,检察公益诉讼在权力行为属性上呈现出偏离检察权的“行政化”趋势,具体表现为检

察机关与行政机关协同执法的“直接行政化”及诉前检察建议异变为行政指令的“间接行政化”.检察公益诉

讼运作的“行政化”根因于检察机关自身的行政式工作理念与办案逻辑,解脱之道亦在于此.检察机关应通过

调整公益诉讼检察履职方式,借助支持起诉强化公众参与.同时,为弥补社会团体在公益代表性方面较之于

检方主导模式的不足,需要明确法官以公共利益监护者的身份主导环境公益诉讼,与之相应,须引入非讼法理

以支撑法官主导的程序构造.

[关键词]公益诉讼检察;行政化;公众参与;职权主义;非讼法理

[中图分类号]D９２６．３;D９２５ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－０１１５－０９

引言

自党的十八届四中全会提出“探索建立检察机

关提起公益诉讼制度”以来,得益于政策的持续推

进和试点工作经验的总㏿,检察公益诉讼制度进入

快速发展阶段.① 一方面,检察机关获得了充分的

立法资源供给,通过修正程序基本法和组织法确认

其诉讼实施资格,并以颁布司法解释具象化其制度

内核;另一方面,检察机关在调整内部业务分工时,

将公益诉讼检察作为独立的检察职能纳入了“四大

检察”的系统框架.在顶层设计上,党的二十大报

告强调“完善公益诉讼制度”;«中共中央关于加强

新时代检察机关法律监督工作的意见»对检察公益

诉讼制度运转的基本要求是“积极稳妥推进”;最高

人民检察院应勇检察长在检ༀ会扩大会议上强调,

检察业务开展要从重视数量规模到注重办案质效,

标志着检察公益诉讼由高速增长阶段转入高质量

发展阶段,“提质增效”成为工作重心.作为检察系

统职能改革进程中的一项重要制度创新,检察公益

诉讼制度在实践中却呈现出一种有违常规司法规

律的“行政化”倾向,可以将这种“行政化”倾向看作

制度自身的初创阶段或须经历的现象,但在迈入高

质量发展阶段后,检察公益诉讼应更加重视基础理

论的嵌入和适配.因此,夯实法理基础、疏解既有

１１５

① «最高人民检察院工作报告»披露的数据显示,近５年检察机关

共计办理公益诉 讼 案 件 ７５．６ 万 件,年 均 增 长 １４．６％.参 见

https://www．spp．gov．cn//tt/２０２３０３/t２０２３０３１７_６０８７６５．

shtml,２０２３年３月７日,２０２３年５月３１日.

第123页

模式的逻辑困境是理性建构检察公益诉讼制度的

重要步骤,有助于推动检察公益诉讼制度的良性发

展.鉴于环境检察公益诉讼的代表性①,本文以此

为样本对相关问题展开分析和讨论.

一、检察公益诉讼“行政化”之表证

(一)检察公益诉讼“行政化”之诠释

叙述此类事物“彼类化”的前提在于明确两类

事物的特征.因此,讨论环境检察公益诉讼行政化

的意涵,须辨明检察机关的公益诉讼职权与行政权

力运作.

关于行政权力运作的特征,域内外学者众说纷

纭.“‘行政’本身也没有一个绝对的和在任何时空

均普 适 的 疆 域”[１](P．５). 行 政 行 为 (VerwaltungＧ

sakt)是行政在法律领域的特有表现形式[２](P．５５２),

在行政法学上,行政行为通常被认为具有公益性、

能动性、强制性、先定性、单方性、裁量性、整体性、

专属性等特征[３](PP．２４１~２４２)[４](P．１１４)[５](PP．１０８~１１２).其中

公益性被认为是行政行为有别于私人合意行为的

主要特征[６](PP．３４~３５),在现代国家负有“生存照顾”

任务的理念影响下[７](PP．４１~４９),能动性被理解为行

政权相异于司法权与立法权的显著特征.

德国、法国、日本和美国的检察机构在编制上

归属于政府行政系统,检察职权的运作相应地被理

解为兼具司法权与行政权色彩的权力.[８](PP．７７~８６)

尽管英美法系国家检察机构的设置较之于大陆法

系而言略为松散,但英国总检察长作为政府的法律

顾问与行政机关亦保持着紧密的联系.[９](PP．３６１~３７０)

有别于资本主义法制国家,我国作为人民民主

专政的社会主义国家,检察制度的建构深受苏联法

律监督思想的影响.列宁指出检察机关的唯一职

权乃 监 督 “整 个 共 和 国 对 法 制 的 理 解 绝 对 一

致”[１０](P．２００),㏿合«中华人民共和国宪法»(以下简

称«宪法»)第１３４条与«中华人民共和国人民检察

院组织法»(以下简称«人民检察院组织法»)第 ２

条,我国检察机关系作为独立于行政机关的法律监

督机关而存在,是立法机关统领下“一府一ༀ两院”

权力架构中的一部分.不同于资本主义国家的行

政化检察体制,基于法律监督机关的定位,我国检

察机关与行政机关的运作存在明显的权属界限.

综上可知,检察公益诉讼的“行政化”是指检察

机关在履行公益诉讼检察职责的过程中,超越其作

为法律监督机关所具备的职权、逾违«宪法»及相关

基本法确立的权属界限,做出具有行政权力运作特

性的行为的现象.

(二)直接行政化:检察机关与行政机关协同

执法

环境检察公益诉讼赋予了检察机关基于公共

利益立场以行政诉讼程序督促行政机关严格执法、

以民事诉讼程序要求环境损害主体承担民事责任

的权能,由此将环境保护议题与检察机关深度㏽

定.依据«人民检察院组织法»第２０条规定的职权

范畴,检察机关干预生态环境保护事业应围㐁“提

起公益诉讼”的职权展开,然而实践中不乏检察院

与地方环境行政机关协同执法的现象.例如,２０１８

年４月,内蒙古自治区固阳县检察院联合县环保局

对当地工业企业进行现场检查,并会同环保局就企

业污᳿防治工作提出明确要求,双方计划建立常态

化联合执法巡查机制.② 与此同期,杭州市余杭区

检察院设立驻区环保局检察官办公室,后期将会同

环保部门开展环境执法专项行动.③ ２０１９年３月,

湖北竹溪县检察院会同当地生态环境局开展污水

乱排巡查活动,并明确指出此举意在履行检察公益

诉讼职责.④ ２０２２年９月,湖北洪湖市检察院会同

当地生态环境局等九部门会签文件,明确将开展联

合执法活动.⑤ ２０２３年３月,湖北省恩施州建始县

生态环境局发文宣布将会同县检察院建立联合执

法机制.⑥ 类似的协同执法情况不止于环境案件

而普遍存在于检察机关履行公益诉讼检察职责的

各类型案件中.⑦

１１６

①

②

③

④

⑤

⑥

⑦

«最高人民检察院工作报告»披露的数据显示,近５年检察机关

办理环境公益诉讼案件 ３９．５ 万件,占全部公益诉 讼 案 件 的

５２．２％. 参 见 https://www．spp．gov．cn//tt/２０２３０３/

t２０２３０３１７_６０８７６５．shtml,２０２３ 年 ３ 月 ７ 日,２０２３ 年 ５ 月

３１日.

参见«检察、环保双联动,保障县域空气质量»,固阳生态环境

微信公众平台,２０１８年４月５日,２０２３年３月１８日.

参见«检察蓝＋环保蓝:共同守护绿水青山»,杭州检察微信公

众平台,２０１８年４月２８日,２０２３年３月１９日.

参见«竹溪 县 检 察 院 联 合 生 态 环 境 局 开 展 污 水 乱 排 巡 查 活

动»,竹溪检察微信公众平台,２０１９年３月２９日,２０２３年３月

１９日.

参见«湖北洪湖:检法联合８部门共同推进建立生态环境保护

联动执法司 法 工 作 机 制»,http://hh．jz．hbjc．gov．cn/jcxw_

７０２８０/hjdt_７０２８３/２０２２０９/t２０２２０９２０_１７４７４８５．shtml,２０２２

年９月２０日,２０２３年５月３１日.

参见«多措并举提升生态环境执法效能»,恩施州生态环境

局微信公众平台,２０２３年３月３１日,２０２３年５月８日.

参见«武昌区检察院与区食药监局开展联合执法检查,保障舌

尖上的安全»,武 昌 检 察 微 信 公 众 平 台,２０１８ 年 ９ 月 ２１ 日,

２０２３年５月８日.

第124页

检察机关在履职实践中常依托于公益诉讼检

察职能与环境行政机关协作行动,深度参与甚至牵

头组织行政执法活动,更有不少地方检察院会同生

态环境部门建立了常态化联合执法机制.就行为

外观和行政相对人的主观认知而言,检察机关依托

行政机关主动干预环境事务的协同行动具备突出

的能动特性和管理属性,且与行政行为无异.

然而,现行法律及相关司法解释并未有明文规

定授权检察机关进行行政性干预活动,依文义解释

可知,公益诉讼检察职能也无法妥适地容纳此协同

行为.此外,行政检察职能虽旨在督促行政机关纠

正其执法不力或不法行为,但必须围㐁检察建议等

法定方式展开①,且协同行动并非以督促为目的,

而是以基于行政管理立场的能动干预为动因.概

言之,上述实践中,检察机关履行环境公益诉讼检

察职责的现象已经逾越了«人民检察院组织法»中

规定的检察职权,其并非基于法律监督的理念,而

是纯粹、直接的“行政化”现象.

(三)间接行政化:诉前检察建议的指令化

目前,有观点认为检察机关直接提起行政公益

诉讼会使检察机关与行政部门的关系趋于紧张,且

如此行事会耗费巨大的诉讼资源.有鉴于此,«中

华人民共和国行政诉讼法»(以下简称«行政诉讼

法»)第２５条规定,要将发出检察建议作为检察院

提起公益诉讼的前备程序.依据行政诉讼法理可

知,公益诉讼检察建议不具有刚性拘束力,是以“建

议”的形式向特定机关、单位提出纠正、改进、完善

意见的监督方式.[１１](P．６)审思检察工作实践,检察

建议业已成为公益诉讼检察的重要手段,最高人民

检察院指出“绝大多数案件在诉前解决了公益损害

问题”.②

然而,检察建议作为前置程序不具备适用的独

立性,其依托于行政公益诉讼作为最后手段并与之

绝对㏽定.加之现行规范缺乏对检察院承担公益

诉讼败诉后果的规定[１２](PP．１１０~１１２),且实践中检察

机关在此类诉讼中获得了极高的胜诉率③,因此,

此种制度对于行政机关而言有着潜在的约束性与

威慑力.实际上,行政机关会在检察建议与行政诉

讼二者之间进行权衡,其理性选择必然是全盘接受

并配合检察建议对具体行政行为进行调整.

在检察公益诉讼中设置诉前程序的制度价值

在于督促行政机关履行行政职责,且诉前程序兼顾

了司法权的谦抑性与对行政权专业性的尊重.[１３]

而在具体规则的内容和实践运行中,作为诉前程序

的检察建议以㏿果为审查导向且仅配置较短的程

序期限,另外,实践中,检察院在发出检察建议时通

常并未充分评估行政机关作出行政行为时所作判

断的专业性.[１３]凡此种种皆引致检察建议对行政

执法发挥了决定性的作用.

由此可见,“建议”的属性导致赋予行政机关的

选择空间被不断压缩,检察建议可能会演化为以提

起公益诉讼为威慑、用以指挥特定机关的行政指令

行为.质言之,作为诉前程序的检察建议的指令化

间接揭示了整体意义上检察公益诉讼程序运转的

行政化趋向,可将此现象称为“间接行政化”.

二、检察公益诉讼“行政化”之省思

实际上,在检察公益诉讼制度建构伊始便可发

觉其“行政化”的端倪.在检察公益诉讼试点阶段,

最高人民检察院即提出“三步走”的检察公益诉讼

全面试点的“破冰计划”④,依托检察机关内部领导

体制以行政性手段推进公益诉讼制度.以行政性

的指令手段强制要求试点检察院提起公益诉讼的

做法显然背离了司法运行的基本规律,基于政策需

要人为制造出的公益诉讼需求亦会干扰环境行政

执法的正常开展.以内部指令推进检察公益诉讼

１１７

①

②

③

④

㏿合«人民检察院组织法»第２１条与«人民检察院检察建议工

作规定»第１１条第４款来理解,人民检察院在办理案件中发现

相关单位或部门不依法及时履行职责,致使个人或者组织的

合法权益受到损害或存在损害危险,需要及时整改消除的,可

以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议.

参见«最高人民检察院工作报告»,https://www．spp．gov．cn/

spp/gzbg/２０２３０３/t２０２３０３１７_６０８７６７．shtml,２０２３ 年 ３ 月 ７

日,２０２３年５月３１日.

«最高人民检察院工作报告»(２０２３年３月７日)披露的数据显

示,检察机关发出检察建议后提起的检察公益诉讼获裁判支

持率为９９．８％,检察院几乎无败诉可能.作为参照,德国环境

组织针对环境执法机关的非法决定或不作为情况依«环境申

诉法»(UmwRG)向行政法院提起的团体诉讼(Verbandsklage,

类似于我国行政公益诉讼)胜诉率仅为５２％,(UmweltBundeＧ

samt)https://www．umweltbundesamt．de/themen/nachＧ

haltigkeit－strategien－internationales/umweltrecht/rechtssＧ

chutz－verbandsklage/faqs－rechtsschutzverbandsklage＃waＧ

rum－eine－umweltverbandsklage,２０２２年９月１日,２０２３年

５月３１日.

“三步走”是指２０１６年上半年,各试点地区均实现起诉案件零

的突破;２０１６年底,所有试点市级检 察 院 均 有 案 件 起 诉 到 法

院;２０１７年上半年,所有试点基层检察院消灭起诉案件空白.

参见«检察机关公益诉讼试点全面“破冰”:１３个试点地区均提

起 公 益 诉 讼 »,https://www．spp．gov．cn/xwfbh/wsfbt/

２０１６０７/t２０１６０７１８_１５２６５９．shtml＃１,２０１６年７月１８日,２０２３

年５月３１日.

第125页

的行政式工作理念不免会对后续检察公益诉讼制

度的探索产生接续影响,由此形成的制度改革惯性

能够为环境检察公益诉讼的“行政化”提供土壤.

因为,“环境检察公益诉讼‘行政化’”是一种客观存

在的权力运作异类化现象,所以,有必要省察、揭示

其症㏿以重构制度运转逻辑.

第一,环境检察公益诉讼的“行政化”构成了对

行政机关环境监管权的僭越.维护公共利益是行

政机关的法定职责,在所有公共利益的代表中,行

政机关被置于最优先的地位,以至于其只需在宪法

与一般行政法中作为基本原则予以附带规定便可

申明其核心地位.[１４](P．３２４)通过公益诉讼维护公共

利益是“行政机构不作为”的补充设置.[１５]如政府

针对碳排放行为所形成的周严规制机制,即是行政

机关行使环境监管权的表现.[１６]检察机关通过监

督环境监管权的合法运作履行法律监督职责,检察

公益诉讼是补足行政执法欠缺的司法手段.公益

诉讼相对于行政执法而言具有谦抑性,因而不能把

公益诉讼看作诉讼的常态.公益诉讼的谦抑性决

定其与行政权力运作的能动性无法兼容,最高人民

法院和最高人民检察院联合发布的«关于检察公益

诉讼案件适用法律若干问题的解释»第３条指出,

检察公益诉讼须遵循检察权的运行规律.尽管近

年来兴起了“能动检察”的理念,但其意在强调检察

机关在检察职权框架内的自我激活[１７],其目的在

于追求现行法律规则的良性解释、释放法律善意,

而不应成为检察权行政异质化的托辞.列宁的法

律监督思想强调法律监督权的行使限于程序性控

制而非实体处分[１８],“检察长的唯一职权就是把案

件提交法院去判决”[１９](PP．１６６~１６７),对行政执法不力

和不法的认定须提交诉讼程序由法院作出司法判

断,在履行环境公益检察职能的诉前阶段①,检察

机关对行政行为作出的、对行政行为产生实质性影

响的直接或间接干预,均有僭越行政权之嫌,构成

宪法组织法层面上的侵权错误②.[２０](P．２０９)

第二,环境检察公益诉讼的“行政化”将减损行

政诉讼应有的监督及问责功能.依托于行政诉讼

程序展开的环境检察行政公益诉讼应遵循行政诉

讼程序固有的逻辑.依据«行政诉讼法»第１条的

规定,行政诉讼兼具救济与监督功能.[２１](P．５)尽管

诉前阶段的部分行政化措施可能补救执法行为不

法或不力带来的公共利益损失,但依据«宪法»第

１３４条和«人民检察院组织法»第２条的规定,检察

机关是作为法律监督机关而存在的,由其提起行政

公益诉讼得顺承解读为检察机关对行政机关执法

行为行使法律监督权的重要途径.列宁的检察监

督思想要求检察机关须“对一切不合法律的决定提

出异议”[１０](P．２００),即 检 察 机 关 提 起 行 政 公 益 诉 讼

时,须在救济公共利益的同时借助法院审判权的行

使实现对行政权力运作的监督.监督是确保行政

行为合法有效的必要手段,而明确的问责机制则是

监督有效展开的重要依托.问责需要依据«中华人

民共和国公务员法»等法律法规以行政处分和政务

处分的形式具体实施,而行政诉讼程序中的确认违

法判决作为对行政行为的否定性评价是适用行政

处分和政务处分的前提[２２](PP．２７７~２７８),此即体现了

行政诉讼程序所具备的问责功能.参考域外集团

诉讼与公民诉讼的经验,行政公益诉讼应注重对政

府 行 为 的 问 责,并 将 其 作 为 诉 讼 追 求 的 效 果

之一.[２３]

检察机关与行政机关的协同执法行为因主体

混同而模糊了行为责任的归属.检察机关对于日

常环境监管事务的行政化干预将直接影响后续诉

讼程序中法院对行政机关行为责任的司法审查与

评价,从固有控制司法成本的实用主义考虑,诉前

磋商及检察建议机制将绝大部分案件终㏿于诉前

程序,但从一定意义上讲,如此行事使行政机关逃

避其应受之问责,有违依法行政对权责统一的基本

要求.

三、检察公益诉讼“行政化”之克服

检察公益诉讼在权属关系与行为表现上的“行

政化”揭示了既有制度运转的逻辑困境.然而,若

坚持以检察机关提起公益诉讼为主导的公益诉讼

运转模式,个中问题仍将受缚于检察机关内部的行

政式工作理念.此外,检察机关作为法律监督机关

负有诉讼监督职责,其作为公益诉讼起诉人提起诉

１１８

①

②

此处的诉前阶段意指检察院正式提起公益诉讼之前的全部行

为,非仅限于诉前程序意义上的磋商与检察建议.

尽管有学者指出不应以传统的法律监督权来理解检察公益诉

讼的职能,但就诉前检察建议而言,其性质仍得理解为行政检

察监督.一方面,检察建议作为提起公益诉讼的前置程序发

挥功能,从而限于产生程序性的控制效果;另一方面,其作为

检察权的具体 行 使 方 式 对 行 政 行 为 发 挥 无 拘 束 力 准 实 体 功

能,其作为行政检察监督的表现形式,须遵循法律监督的谦抑

原则,尊重行政机关的初次判断.关于诉前检察建议性质的

理解,参见张彬、张一博«行政公益诉讼诉前程序基本理论探

析»,载«人民检察»２０１７年第４期.

第126页

讼时具有诉讼主体和诉讼监督主体的双重身份,难

以保持其中立性和超然性.法律监督是单向、具有

某种潜在强制力的行为[２４],自身角色的冲突会进

一步影响诉讼程序中司法判断的公正性.有鉴于

此,检察公益诉讼的“行政化”须从参与主体及程序

法理的角度着手予以解决,而非期冀在既有主体格

局下对具体程序运转细则进行有限修补.

(一)强化公众参与:公益诉讼国家化与社会化

之再平衡

«中华人民共和国民事诉讼法»第５８条在赋予

检察机关民事公益诉讼直接起诉资格的同时也确

定了检察机关提起民事公益诉讼的次顺位性.此

举标志着立法层面对于公益诉讼发展模式仍以公

民参与的社会化模式为优先考虑.惟公益诉讼实

践并未朝着立法既定的社会化模式前进,检察机关

俨然成为提起环境公益诉讼的“绝对主力”①,㏿合

后续相关司法解释的精神,检察机关主导的公益诉

讼国家化方案几成定局.[２５]立法理念与司法实践

上的错位意味着社会组织这一主体在公益诉讼制

度建设中的应有价值并未被充分激活.

检察公益诉讼依赖于监察体制改革、检察机关

反贪职能以及职务犯罪侦查权转隶监察ༀ员会后

释放出的充分检察履职资源,局部政策试点的合法

性和稳定性随着国家意志的明确而改变,形成了根

本性的制度安排,这是全能主义政治理念在检察体

制中的鲜明体现.[２６]基于“经济 基 础 决 定 上 层 建

筑”这一历史唯物主义的核心观点,随着社会主义

市场经济的深入发展,我国的社会㏿构不断分化,

利益㏿构日趋复杂、公民理念渐趋多元.

传统的全能型国家治理模式使国家肩负着社

会治理的无限责任,这势必会给国家资源造成巨大

的负担.现阶段的检察资源尚能够应对行政化的

能动履职、“案”一发而动全身的一体化办案、特权

化的调取证据等问题,但若检察机关主导公益诉讼

的格局固化甚至法定化,那么,随着公益诉讼法定

授权范围的扩张,在可预见的未来,以如今的模式

开展检察公益诉讼必然会大量占用有限的检察资

源,公益诉讼的办案质量将会在可持续性上面临

挑战.

我国仍处于社会主义初级阶段,是世界上最大

的发展中国家,合理、高效地配置国家治理资源具

有极其重要的意义.一旦检察公益诉讼的资源“泡

沫”破裂,以诉前能动干预为特点的“行政化”工作

模式将力所不胜,中国检察公益诉讼可能会面临沦

为运动式改革的风险.

参考域外公益保护的司法制度,社会力量(公

民及有关组织)主导的模式亦具有相当的借鉴价

值,德国«环境申诉法»(UmwRG)首次将团体诉讼

引入德国行政诉讼法,其严格限制德国«行政法院

程序法»(VwGO)所遵循的个人法律保护原则.公

认的环境组织有权对环保部门的行政行为(主要是

决定与许可)采取行动,并可以向行政法院诉告相

关行政决定的非法性.② 环境协会在采取相关行

动时并不受限于自身协会的利益且带有公益属性,

这类似 于 我 国 目 前 的 环 境 行 政 公 益 诉 讼.借 由

２０１１年欧洲法院“Trianel案”的裁定,２０１３年修订

的«环境申诉法»第２条进一步解除了对环境协会

起诉权利的限制.[２７]不仅如此,«环境申诉法»对环

境协会诉讼资格的保障进一步影响了实体法的变

动,进而由此孕育出了«联邦自然保护法»中的参与

权(Mitwirkungsrechte)③,环境保护协会获得评估

和检查环境影响评估报告的权力,从而能够在实体

法与程序法层面实现环境公益协同保护的效果.

此外,在民事诉讼层面,２０世纪８０年代,德国州法

院即承认环境保护领域的团体诉讼,该类型的诉讼

于２００２年亦被联邦法院所认可,而检察官亦逐渐

退出了民事诉讼程序.[２８](P．７７)

在美国,国会基于私人检察总长理论(private

attorney－generaltheory)[２９](P．４６３)授 予 公 民 个 人

和团体对行政机关在环境执法不法或不力时提起

公民诉讼的资格.虽然检察总长可以基于公共利

益和国会授权提起有关环境执法的司法审查,但在

实践中其更多的是扮演了“支持起诉”的诉讼顾问

的角色[３０],而以公民诉讼为代表的公众参与方案

仍 然 是 环 境 法 律 实 施 的 主 要 司 法 补 充

渠道[３１](P．２５５).

在公益诉讼制度建构进程中强化公众参与与

推进检察机关履行公益诉讼检察职能之间并无矛

盾,依«公益诉讼办案规则»第４条的规定,人民检

察院可通过支持起诉的方式履行公益诉讼的检察

职能,支持起诉的对象即为社会力量.鉴于中国环

保组织力量的欠缺和检察机关主导公益诉讼的现

状,强化公益诉讼的公众参与须以公益诉讼检察支

１１９

①

②

③

参见«中国环境司法发展报 告(２０２０)»,https://www．court．

gov．cn/zixun－xiangqing－３０７４６１．html,２０２０ 年 ６ 月 ４ 日,

２０２３年５月３１日.

参见§２Abs．１UmwRG.

参见§６３BNatSchG.

第127页

持起诉的职能作为枢纽,以实现公益诉讼国家化与

社会化的再平衡,同时确保公益诉讼检察的三项职

能,即提起诉讼、支持起诉与检察建议的全面、协调

发展.

(二)引入非讼法理:推进由法官主导公益司法

的新格局

１．法官主导公益司法的探讨与实践 “一个真

正现代的司法裁判制度的基本特征之一必须是司

法能有效地为所有人接近.”[３２](P．４０)强化公众参与、

强调检察机关支持起诉的公益诉讼检察新模式也

应如此.然而,社会力量常常因为欠缺利益代表的

广泛性而被诟病,尽管依据域外经验可以通过开放

成员资格和给予组织成员充分的投票权来解决此

类问题,但其全权负责公益保障的实效是否优于现

行公权力机关主导的模式仍需要进一步探讨.为

求妥当,需要在诉讼推进过程中另寻具有广泛代表

性的主体以确保程序运转符合公益立场.公益诉

讼有赖于民事诉讼程序与行政诉讼程序而展开,程

序主体上无外乎是对立的诉讼两造及中立的法官.

现代社会纠纷可以由法官进行司法判断而得到最

终的解决,因此,若将公益保障的任务交于法官,其

保障效力应当是毋庸置疑的.

塞缪尔约翰逊说过:“法律是人类为了公共

利益,而由人类智慧遵循人类经验所做出最后的成

果.”哈耶克具体地阐述了法律与公共利益之间的

关系.Ђ指出:“作为政府组织之法律的公法要求

其适用主体以刻意的方式为公共利益服务,而私法

则允许个人去追求其各自的目的,并通过限定个人

行动的方 式 而 使 Ђ 们 最 终 都 有 助 益 于 普 遍 的 利

益.”[３３](P．２７１)马克思也曾指出,“法官除了法律就没

有别的上司”[３４](PP．１８０~１８１),即奉法律为圭臬的法官

具有坚定的公共利益立场.

诉讼程序中法院的诉讼行为具有国家行为的

性质,诉讼活动在反映当事人个人意志的同时也通

过法院的诉讼行为反映出公益立场的国家意志.

㏿合环境公益诉讼的相关司法解释,法官在诉讼中

的公益保护立场体现为在请求发布禁令的公益诉

讼中,原则上法院不宜主动进行调解;对于原被告

之间达成的调解与和解协议,法院须基于公益保护

目的主动审查并有权批准或不予批准;对于提起公

益诉讼的原告,法院原则上不应收取诉讼费用,只

在原告提起损害赔偿请求时考虑允许原告缓交诉

讼费且在原告败诉时予以免除.

综上所述,法官具有明确的公益立场且在诉讼

程序中发挥公益保护的功能,因此,基于完善公益

诉讼程序运转的视角,当前的要务不在于对法官有

无公益保护功能进行论证,而在于强化法院的公益

保护功能.

观察域外公益诉讼制度的建构,以印度为例,

法官主导被认为是其公益诉讼的最大特点,法官被

认为是受歧视者和集体行动受到阻碍者争取公益

的盟友(ally).[３５]印度最高法院的大法官们通过对

印度宪法第２１条“生命权”(Righttolife)的扩展

解释明确了司法审查在保障这些权利上的范围.

通过打通生命权与清洁环境权之间的关系,法院作

为“生者的哨兵”获得了在平衡发展与环保、促进可

持续发展方面能动司法的权限.[３６]印度法官主导

环境公益保护的司法模式为南亚各国所借鉴,以印

度为代表的南亚国家宪法中包含了环境义务,宪法

授权形式的环境宪政理念为南亚形成环境司法能

动主义区域化格局提供了指引.[３７]

在美国,对于特定类药物滥用造成的公共损害

应如何管控,法官主导的诉讼手段也开始被注意和

讨论,尽管相较于行政执法而言,法院的积极介入

和干预并非是最高效的,但确实是很有价值的补充

措施,法院的影响力不仅存在于诉讼进程中,还存

在于诉前证据调查环节对药物企业及其游说集团

的威慑.这种威慑作用可以促使这些企业更加谨

慎地处理药品生产和销售过程中可能出现的法律

问题,以 减 少 药 物 滥 用 现 象 的 发 生,保 护 公 共

利益.[３８]

２．非讼法理与环境公益保护需求的适配性

法官主导的公益保护司法模式需要对应理论的支

持,在当事人主义被现代司法确认为主流意识形态

的背景下,确认法官的强力地位需要引入新的程序

法理.

在大陆法系国家,德国和日本将司法裁判程序

二元化为诉讼程序与非讼程序,相应地承认裁判权

被二分为诉讼裁判权与非讼裁判权[２８](P．２０)[３９](P．３),

由此演绎出诉讼和非讼两套相对应的程序法理.

所谓非讼程序,传统的理解是指解决非讼事件而设

的司法程序,至于非讼事件,学界一般将其理解为

区别于争讼性的诉讼事件,是由法官主导处理的非

争讼性事务[４０](P．５),而对非讼事件更广义的理解不

限于由法院处理的范畴,还包括一般行政机关,即

国 家 机 关 对 私 权 关 系 的 形 成 所 实 施 的 干 预 行

为.[４１](P．１１)有无对实质事项(实体私权的存否)的争

执一度成为区分非讼事件与诉讼事件的核心标准,

１２０

第128页

并由此形成了诉讼程序与非讼程序、诉讼法理与非

讼法理严格分离适用的传统.

然而随着真正讼争事件的提出,诉讼程序与非

讼程序的区分界限再度归于模糊.所谓真正讼争

事件是指立法上基于合目的性考量适用非讼程序

审理的诉讼案件.[４２](P．１４)真正讼争事件的提出突破

了传统程序法理二元分离适用的形式逻辑,学界逐

渐认识到非讼法理交错适用于诉讼程序的可行性

与潜在价值①,有学者将其概括为非讼程序的៿展

功能[４３].前述内容表明,将非讼法理引入诉讼程

序并不存在理论障碍.且非讼法理与法官主导的

环境公益保护司法模式呈现出了高度的适配性.

第一,非讼法理主要应用于处理没有争议或争

议不明显的非对抗性事件.[４４](P．８)在环境检察公益

诉讼,尤其是环境行政公益诉讼程序的实践中,由

于诉讼两造与法院均为国家机关,诉讼推进的样态

类似于由检察机关或法院牵头组织的机关联席会

议,诉讼过程中各方致力于通过协商形成环境执法

的妥当方案,弱化了程序的对抗性与纷争性.域外

的公益诉讼实践也呈现出了这样的特点,即“公益

诉讼常被人们看作是申诉方、法院和政府之间的一

种合作式的努力”[３５].

第二,非讼法理强调职权主义与公益立场.环

视现阶段非讼法理的适用场域,集中于公益色彩明

显的人身、家事事件,同时出于对公益的确认和保

护,非讼程序要求法官依职权探明公益侵害事实的

真相,同时限制当事人处分权的任意行使以免对公

益造成损害.这契合了法官主导的环境公益司法

模式对强化法官程序权能的需求.

第三,非讼法理具有高度的合目的性考量.非

讼法理高度亲近实体法,非讼事件法是纯粹实体法

的助法.凡是有利于保护权利人的利益、实现实体

法目的的程序设计皆可被非讼程序所容纳,从而使

非讼程序区别于诉讼程序的体系化特征而呈现出

程序集群的样态.基于不同环境公益侵害事件的

具体特点,非讼法理允许灵活调整程序细节,形成

基于类案特征的个别化程序安排,此亦符合诉讼程

序类型化、专门化发展的现实趋势,实现程序供给

与事件类型相适应的程序保障功能.

第四,非讼法理奉行简易主义,追求事件快速、

经济的解决方式.[４１](P．５)环境公益损害事件往往发

展迅速且波及范围较广,无论是行政管治抑或司法

规制均需充分考虑公益救济的急迫性.标准诉讼

程序往往程式固定且繁杂,不利于环境公益得到及

时且有效的填补,因此,精简程序规模、提高程序效

率才能够迅速制止环境公害行为,而贯彻公益诉讼

则是保护公益的根本宗旨.

在环境公益诉讼程序中引入非讼法理(抑或称

为环境公益诉讼非讼化)并不等同于将环境公益诉

讼事件彻底地进行非讼事件化,进而完全按照非讼

程序予以审理.并非所有非讼法理均能够契合环

境公益司法保护的需求,例如,非讼程序以不公开

审理为原则[４５](P．１０),但公益诉讼仍有必要依托传统

民事、行政诉讼程序展开从而确保其通过法院的公

开审理发挥政策形成的功能[４６](PP．７３~７５)[４７](P．７９).

结语

检察机关履行公益诉讼检察职能应充分尊重

国家机关权属分隶的界限并遵循民事、行政诉讼程

序的基本原理.在检察公益诉讼运作实践中,检察

机关的权力行为往往带有“行政化”的特征,这凸显

了既有制度运转的逻辑困境.检察机关寻求与执

法部门协同行动、检察建议的类指令化等实务现象

集中体现了检察机关对于主导公益诉讼的强烈意

愿,然而,此种格局是否具有可持续性,以及检察机

关采取的具体行动方式能否有效达成公益诉讼制

度设计中及时妥当保护公共利益的初衷和目标,均

有待于进一步的研讨.

“在开放性和忠于现行程序法律之间存在一种

紧张关系,这种紧张关系构成了法律发展的一个主

要问题.”[４８](P．８４)随着公益诉讼制度的逐步完善和

深化,检察公益诉讼实践的积极扩张导向与现行程

序基本法对公益诉讼相对克制的规则安排之间的

出入也日益显现.理论界愈发认可公益诉讼有必

要独立于传统三大诉讼程序进行规范建构.

我国社会组织独立提起并有效参与公益诉讼

能力较弱的现实在逻辑上并不构成检察机关主导

公益诉讼的适正理由.社会组织构成了社会利益

表达网络的多元主体,检察机关为实现环境公共利

益的有效保护,务须以强化支持起诉的方式确保社

１２１

① 邱联恭教授曾指出:“面对各式各样的纷争形态,如果依然墨

守向来的诉讼及非讼两种程序完全隔开的态度,而一味固执

彻底的民事程序法理二元分离适用论的话,能否充分顾虑各

纷争的个性、特征,是否有助于达成追求纷争解决之具体妥当

性,均属有待检讨.”参见邱联恭等«诉讼法理与非讼法理之交

错适用:从民事事件之非讼化审理及诉讼化审理论程序保障

之机能»,三民书局,１９９０年,第４３５页.

第129页

会组织利益表达的实质化.

与检察机关相比,法院在公益诉讼制度中的主

体潜质长期以来被忽视,有鉴于法官超然中立地位

而造就的权威性以及其所奉行的公共利益保护的

坚定立场,确立法官主导的公益诉讼审判架构殊为

必要.

此外,引入非讼法理将有助于在葆有公益诉讼

程序法治化底色的同时,实现对公益诉讼程序特殊

性切实而周全的解释.至此可使检察公益诉讼摆

脱现有的“行政化”逻辑困境,更为新阶段下检察公

益诉讼的高质量发展提供坚实的保障.

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(责任编辑 郭俊)

ReflectionontheAdministrativeisationofthe

ProcuratorialPublicInterestLitigation

ZHANShan－gang, ZHANG Meng－zhi

(SchoolofLaw,ResearchInstituteofEnvironmentalLaw,

WuhanUniversity,WuhanHubei４３００００,China)

[Abstract]TheprocuratorialpublicinterestlitigationsysteminChinahasenteredastageofhigh－

qualitydevelopment,anditisnecessarytoreviewtheexistinglogicaldilemmasbasedontheactualoperＧ

ationoftheprocedure．Inthecaseofenvironmentalprosecutionpublicinterestlawsuits,thereisanadＧ

ministrativetendencyforprocuratorialpublicinterestlitigationtodeviatefromtheattributionofthe

procuratorialpower．ThistrendtowardsadministrativeisationisconcretelymanifestedinjointlawenＧ

forcementactionsbetweentheprosecutionandadministrativeauthorities,whichwemayrefertoasdiＧ

rectadministrativeisation．Anothermanifestationisthetransformationofpre－litigationprocuratorial

proposalsintoadministrativeinstructions,whichcanbedescribedasindirectadministrativeisation．The

rootcauseoftheadministrativeisationintheoperationofprosecutorialpublicinterestlitigationliesin

theadministrativeworkingphilosophyandlogicoftheprocuratorateitself,andthesolutiontothisprobＧ

lem mustalsobebasedonthiscause．Theprocuratorialauthoritiesshouldadaptthewayofperformance

oftheirprocuratorialdutyofpublicinterestlitigationtostrengthenpublicparticipationthroughsupportＧ

ingtheinitiationoflitigation．InordertocompensateforthelackofpublicinterestrepresentationbysoＧ

cialassociation,itisnecessarytoclarifytheroleofjudgesasguardiansofthepublicinterestinjudicial

protectionofthepublicinterestandtointroducenon－contentiousjurisprudencetosupportit．

[Keywords]PublicInterestLitigationProsecution;Administrativeisation;PublicParticipation;InＧ

quisitorialSystem;Non－contentiousJurisprudence．

１２３

第131页

[基金项目]国家重点研发计划重点专项“智慧司法科学理论与司法改革科技支撑研究”(编号:２０２０YFC０８３２４００).

[收稿日期]２０２３－０７－０５

[作者简介]王译,男,湘潭大学公益诉讼检察理论研究基地特聘研究员,硕士生导师,法学博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１６

全国统一大市场背景下建构政府

信用保护公益诉讼的学理探微

王 译

(湘潭大学 公益诉讼检察理论研究基地, 湖南 湘潭 ４１１１０５)

[摘 要]构建全国统一大市场是党中央关于经济发展新格局的重要举措,全国统一大市场的推进须完善

以政府信用为基石的法治政府.政府信用关乎多元市场主体的信赖利益保护,可借鉴当事人适格、诉讼担当

以及“委托—代理”等理论工具阐释其作为公益诉讼客体的必要性与合理性.政府信用保护公益诉讼的理论

建构面临着诉讼客体的边界定位不清、救济方式的经济性不足以及政府失信行为的隐蔽性等问题.因此,未

来立法完善须明确此类特殊公益诉讼的受案范围以限缩诉讼客体的边界,៿展政府信用保护非诉救济的可

能限度.根据我国现有的政务信息公开要求,还可以结合地方政府债务评级规则探索诉前建议和可诉性评估

机制的运行空间.

[关键词]全国统一大市场;公益诉讼;政府信用;诉讼客体;可诉性评估

[中图分类号]D９２２．１ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－０１２４－０９

一、问题的提出:政府信用何以

成为检察公益诉讼保护的客体

构建全国统一大市场应围㐁要素市场化改革

建设高标准市场体系,在此基础上,通过完善产权

保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基

础制度来优化营商环境.我国政府的“放管服”改

革与法治政府建设都立足于国家改革开放的背景

之下,在全国统一大市场的建构下符合经济发展的

基本规律.“放管服”改革与推进法治政府建设密

切相关.在优化法治营商环境的过程中,信用法治

又是市场主体间交易秩序稳定的重要制度保障.

这意味着中国特色社会主义市场经济的营商环境

不断朝着市场化、法治化、国际化的方向发展.[１]因

此,推动政府信用法治建设,必须深入推进“放管

服”改革,并落实«法治政府建设实施纲要(２０２１—

２０２５年)».在这一过程中,政府应充分挖掘现有

的制度体系,科学强化行政监管职能,提升依法行

政效能.而在全国统一大市场的建设中,若要减少

要素资源市场配置的审批“梗阻”,发挥多元要素在

统一大市场中自由流通的活力,就需要依托政府不

断优化和提升市场监管效能以破除要素在行业和

地域流通中的壁垒,从而实现全要素市场主体公平

参与市场竞争、适用统一监管标准的目的.[２]若要

在法治轨道上明确“亲清”的政商关系,就需要政府

充分运用法治思维和法治方式固化“放管服”改革

的成果.通过推动政府的诚信建设,同时加快社会

１２４

第132页

信用体系建设来优化法治营商环境.[３]«中华人民

共和国社会信用体系建设法(向社会公开征求意见

稿)»(以下简称«社会信用法(征求意见稿)»)第８７

条已经明确,要建立和完善守信激励与失信惩戒制

度,依法对失信行为进行惩戒和约束.从社会信用

体系的层次看,社会信用不仅涵盖了商务诚信与社

会诚信,还涉及政务诚信和司法公信等方面的内

容.这意味着社会信用体系建设应以政府为主导,

全社会协同参与.在这一过程中,多元市场主体不

仅需要不断自我规范运营秩序,而且更需要依托政

府创新社会治理机制,从而在提升全社会诚信意识

的基础上及时发挥政府在信用法治市场中的监管

职能.因此,社会信用体系蕴含了对市场主体参与

公平竞争的信赖利益的保护,推动信用法治政府建

设和强化政务诚信是并行不悖的,但政府却难以凭

一己之力实现对信用保护这一特定法益的规范保

护.«社会信用法(征求意见稿)»中关于失信约束、

惩戒以及守信激励的内容,更多的是从市场主体、

社会组织 以 及 公 民 个 人 的 角 度 强 调 信 用 本 身 的

功能.①

随着人工智能技术领域的革新,构建“智慧”或

“智能”政府更依赖于技术应用场景的៿展与延伸.

信用法治领域的发展需要建构诚信政府,现有的行

政规制手段无法满足政府信用治理的现实需求,需

要不断探索新的政府信用保护的方式方法.在挖

掘信用这一诉讼客体内涵的过程中,失信联合惩戒

的依据来源合法性以及正当性曾受到学界的质疑.

当«中华人民共和国行政诉讼法»(以下简称«行政

诉讼法»)赋予了检察机关提起公益诉讼范围以外

探索的职能延伸空间时,即意味着政府面向不特定

多数人的市场监管在正向激励和逆向规制的行为

效果中具备了成为公益诉讼客体的可能.因此,政

府信用作为«行政诉讼法»上公益诉讼保护的客体,

具备了时代的必要性.在穷尽行政监管保障方式

的前提下,通过“政府信用保护公益诉讼”的方式来

维护不特定多数人的“公益”,使其作为一种理论假

设具备了探讨的空间.由此,本文旨在以检察公益

诉讼的内在机理为前提,在阐述政府信用作为公益

诉讼救济客体的法理基础上,探讨未来立法中针对

起诉主体“公私㏿合”的政府信用保护公益诉讼所

给予的可能限度,以期在全国统一大市场背景下有

效推动政府信用的法治建设,优化法治营商环境以

及强化权力机关、检察机关等外部主体对政府在全

国统一大市场监管过程中的监督效能.

二、全国统一大市场视域下政府

信用保护公益诉讼的基本定位

全国统一大市场的建构是一场小型的“全球

化”运动,基于发挥超大规模市场效应的现实需要,

全国统一大市场的发展必须发挥“超大规模市场”

的效应,至少应从形式上将我国国内的统一市场纳

入世界市场的整体范畴.借助超大规模的人口数

量,我国市场形成的消费优势、科技创新优势、技术

产业化应用规模优势、金融优势以及经济收敛等优

势在全球贸易竞争中发挥着举足轻重的作用.[４]在

缺失必要政府监管的前提下,自由贸易市场的最大

弊病在于市场调节的自发性、盲目性和滞后性.若

任由市场在资源配置过程中无序发展,国家则难以

借助超大规模市场的现实优势完成技术创新和产

业升级.[５]因此,政府诚信作为政府信用法治建设

的重要保障,须明确公益诉讼救济机制的应然立法

定位.同时,在法理依据层面上应将政府信用保护

与公益诉讼制度予以㏿合.

(一)政府信用保护公益诉讼的立法定位

在公益诉讼制度范畴内,政府信用保护公益诉

讼属于公益客体的合理探索与适度延展.相较于

英烈保护检察公益诉讼,政府信用保护公益诉讼同

样属于检察机关维护国家、社会公共利益的保护方

式.与前者不同的是,政府信用保护公益诉讼的规

则建构目的不仅应立足于国家利益本位,而且应保

护不特定多数受害人当前受损的利益和将来的扩

散利益.检察机关代表国家通过公益诉讼的方式

维护政府信用,其在公益保护过程中实现公益诉讼

的立法价值旨归,更是不特定多数人信赖保护利益

的集中体现.[６]由此可知,立足于公益诉讼保护的

客体外延探索层面,政府信用契合了多元主体公平

参与市场竞争的可期待利益.

第一,政府信用集中体现为法治政府视域下的

政府诚信建设.政府诚信涵盖了政务诚信和公务

员诚信,其中,政务诚信还可向下划分为政务监管

和政务服务诚信.政府不仅要当好“裁判员”,而且

应避免同时成为“运动员”.[７]基于信用行政监督的

时代需要,政府信用保护公益诉讼旨在面向政府信

用受损的情况时,允许适格主体通过民事、行政诉

１２５

① 参见«中华人民共和国社会信用体系建设法(向社会公开征求

意见稿)»第８７条内容.

第133页

讼的方式及时实现公益恢复和权利救济的双重效

果.实践中,政府信用受损多表现为政府的政策兑

现能力不足,具体涉及政府财政支出乏力、税收优

惠政策无法落地以及地方政府发行债券的兑付信

用缺失等多种情况.

第二,政府信用应体现为政府失信的可诉性.

政府失信并非行政诉讼的应然受案范围,当不特定

多数人诉诸行政诉讼时往往难以及时保护其自身

利益.而上升至国家或者公共利益层面的直接或

潜在损害时,由特定主体代表国家实现公益侵害的

回复和补偿效果便体现了追责性的特点.尽管行

政诉讼的“民告官”形式有效发挥了督促履职、纠正

违法以及填补权利损害的功能,但因其受案范围有

限,所以无法使政府信用这一抽象客体能够具备可

诉性.由此可知,政府信用保护的客体在诉讼救济

规则建构过程中应具备可诉性.以政府购买的公

共法律服务为例,此类服务因涉及政府信用保护而

被纳入行政公益诉讼范围时,应包括公民如何使用

该项法律服务、公共法律服务的承接方如何运营好

该类ༀ托服务以及政府如何就提供公共法律服务

的期待利益规范行政优益权的行使等几个方面的

内容.[８]由此,政务监管和政务服务中的信赖利益

保护亟待从公益诉讼制度建构层面明确政府信用

保护的公益价值,从而确立起政府信用公益救济路

径的立法价值与实践意义.

在此基础上,全国统一大市场的法治监管不仅

应区分政务监管和政务服务的界限,还应严格依照

“权力清单”区分监管的目标对象,从而实现政务监

管和服务双重标准体系的权威性、原则性和稳定

性.例如,落实政务信息公开的各项服务要求可有

效地推动政务监管的透明度.[９]

(二)政府信用保护公益诉讼构造形成的理论

依据

政府信用保护公益诉讼的制度探索契合了国

家利益和公共利益的客体范畴,国家利益与社会公

共利益在公益诉讼的立法价值上具备了高度的契

合性.有学者认为,我国独特的“国家—社会”㏿构

使公益诉讼逐渐呈现出“国家化”的特点,形成了

“社会事务由国家担责”的逻辑抵牾.这表现在检

察机关、行政机关多取代了社会组织成为公益诉讼

的主要起诉主体,因而降低了社会组织对公共利益

保护诉讼实施路径的参与度.[１０]观察政府信用这

一客体内涵时可知,其有别于环境、消费者、食品药

品安全、个人信息乃至国土国财等公益表现形式,

更接近于英烈保护的公益形态.但对于参与统一

竞争的平等市场主体而言,政府信用亦可造成信赖

利益或履行利益的损害.由此,政府信用在与市场

经济主体发生利益关联时,兼具国家利益和公共利

益的双重指向.[１１]因而,政府信用保护公益诉讼须

以是否存在不特定多数的受害人为前提来明确其

规则建构的理论依据.

第一,“当事人适格”.当政府的失信行为导致

国家形象受损时,并不会必然导致不特定多数受害

人出现.由此可知,“固有的当事人适格”理论是集

中解决国家利益与公共利益产生交叉时的合理路

径.以环境公益为例,当前我国环境公益在国有财

产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领

域中与国家利益和社会公共利益形成混同,因此,

环境公益应剥离于传统公益的范畴,将其内涵限定

于“生态共同利益”,此即体现了以“当事人适格”理

论 作 为 检 察 机 关 提 起 环 境 公 益 诉 讼 的 理 论 证

成.[１２]同理,在市场经济公平自由竞争的环境中出

现的政府失信行为,并不会必然导致政府监管对象

的信赖利益受到损害.在此种情形下,检察机关若

作为政府信用保护公益适格的起诉主体,那么其目

的主要在于恢复政府公信以维持经济秩序.因而,

基于检察机关法律监督主体的宪法定位,其代表国

家契合了“当事人适格”的判断标准.此种适格判

断是基于法律的直接授权,而非由法官㏿合举证与

查证来完成当事人身份是否适格的实质审查.[１３]

第二,“诉讼担当”.“诉讼担当”理论集中解决

存在不特定多数受害人情形时的问题,包括法定的

诉讼担当与任意的诉讼担当.法定的诉讼担当亦

是基于法律的直接授权,这表现在检察机关代位行

使诉讼实施权,其中还涉及主位诉讼实施权与备位

诉讼实施权的理论分野.[１４]囿于公共利益在概念

上存在宽泛性,其在属性判断上具备较强的不确定

性以及层次上的复杂性等特点,在公益诉讼实践中

极易与国家利益、社会利益等概念相混淆.而“诉

讼担当”理论建构于存在不特定多数受害人的主体

范畴,这有别于“私人检察长”理论中公民个体、社

会组织追究多数个体私益保护的情形.由政府信

用指向的国家公信与社会利益双重保护目的可知,

政府信用保护公益诉讼的诉讼实施权兼具私益性

诉讼实施权的内在特征.“诉讼担当”意味着非直

接利害关系人可通过法律授权或信托取得诉讼实

施权.[１５]不特定多数受害人表现为将来扩散的不

利益,实质上代表的不是现实损害而是未来的预期

１２６

第134页

危险.以德国、日本为代表,特定多数人案件适用

的诉讼模式一般指的是“集团诉讼”“团体诉讼”而

非公益诉讼.

第三,“ༀ托—代理”与“博弈”.在政府诚信范

畴之外,社会信用体系建设中的商务诚信蕴含了推

进市场诚信建设的内在要求.市场诚信建设必须

以政府诚信为前提,而从经济学意义上可知,此种

政府信用往往需要借助市场诚信将“ༀ托—代理”

以及“博弈”理论应用于经济实践当中.“ༀ托—代

理”即反映了社会组织接受信托获得诉讼主体资格

时为实现ༀ托人的利益而参与诉讼.此时,借助

“诉讼担当”理论阐释“ༀ托—代理”关系即已反映

为任意的诉讼担当.而“博弈”理论在多元市场主

体参与竞争的语境下重点体现了政府信用与多元

市场主体期待利益之间的冲突和平衡.立足于理

性经济人的假设,在以公益诉讼为形态的公益救济

路径中,各诉讼参与主体因“个人理性”形成了策略

偏好,同时,在策略组合中需满足所有人决策的最

优性.在完全的市场竞争环境中,政府诚信行为逐

渐由单次静态博弈向重复博弈演进.基于个体微

观行为的市场自主调解功能不再具备普遍性,因职

业分工、商品交换和技术创新导致信息不对称的情

形加剧,从而使得各利益交错博弈的诉讼救济路径

正在悄然转型.[１６]

三、政府信用保护公益诉讼

理论建构的现实困境

全国统一大市场作为国家经济领域优化市场

资源配置、提升市场经济活力的重要举措,其集聚

了超大市场的规模效应,以推动经济的高质量发展

为目标.[１７]政府履行市场监管的职能,需要将政府

诚信纳入公益诉讼救济机制的适用范围,其在规则

建构上仍面临着困境.

(一)政 府 信 用 保 护 公 益 诉 讼 “等”外 探 索 的

界限

检察公益诉讼制度自试点至今已６年有余,其

在运行中从环境公益、消费者公益逐步៿展到野生

动植物保护、英烈保护、国土国财保护、食品药品安

全生产监督、个人信息保护乃至慈善公益“等”范

畴,由此形成了检察公益诉讼“等”外探索的空间可

能.检察机关在公益诉讼中居于主导地位,其不仅

依照«中华人民共和国人民检察院组织法»(以下简

称«检察院组织法»)第２０条第４项发挥起诉主体

的功能,而且要依照第２１条履行法律监督主体的

职责本位,督促以政府为主导的行政机关纠正违法

行为和依法履行职责.正因公益诉讼制度的客体

外延属不确定性概念,其跟随经济社会发展逐步形

成了“等”外空间延展的时代同步性和实践必要性.

但不确定概念并非绝对不能确定.基于其Ђ国家

已有的立法先例,我国的“公益保护”可被反映为

“公共事业”和“国家规划”的统筹安排.概括式的

立法建议仅对公共利益作抽象界定,我国公益诉讼

制度的发展特征意味着“公益”更倾向于具体而非

抽象,这使得检察机关提起公益诉讼的“等”外探索

于法有据,于理有循.“列举＋概括”的立法技术作

为一类定义模式,积极回应了“公益”乃是客观的立

法保护需要,须兼顾公益标准判定实体和程序的双

重要求.[１８]基于此,这能否意味着所有与政府失信

行为有关的行政监管、执法以及政务服务都属于政

府信用保护公益诉讼的规制对象? 政府主导的行

政合同、公民个体接受日常的政务服务以及单个市

场主体基于政府个别的财政税收优惠政策享受的

经营性权益等内容,若都被纳入政府信用保护公益

诉讼的救济范畴,那么不仅会使政府信用“公益”的

外延无法确定,而且还大大增加了此类案件的“讼

累”.由此可知,政府信用保护公益诉讼在“等”外

探索层面首先须解决两个问题:其一,哪些适格主

体具备此类案件的起诉资格? 其二,政府信用保护

公益诉讼的受案范围如何界定? 在对上述两个问

题解决路径的探索过程中,检察机关作为公益诉讼

应然的起诉主体,如何处理好其Ђ适格主体之间的

起诉顺位关系关乎公益诉讼的运行效能.

(二)政 府 信 用 保 护 公 益 诉 讼 救 济 方 式 的 经

济性

在市场经济视域下,政府信用关乎多元市场主

体参与竞争的公平性.对于亟待破除地方保护主

义、畅通多元要素流通的统一大市场建构目标而

言,由检察机关作为政府信用保护公益诉讼的起诉

主体具备天然的外部监督效能.尽管政府可通过

上下级领导关系强化监管和督促执法,其固然具备

程序救济上的时效性,但从监管的实际监督效果

看,此种做法并非尽如人意.涉及市场监管、执法

以及政策落实的政府各组成部门在政府失信现象

产生后往往因其责任界定不清而无从及时做到因

政府失信而对不特定市场主体进行损害救济.由

检察机关主动提起公益诉讼并非从诉讼经济的角

度迎合司法的效率价值,而是从政府信用对潜在市

１２７

第135页

场主体的损害风险层面看,需要解决政府公信与市

场主体公平竞争之间的矛盾.公共利益的主体不

特定性意味着公益保护诉讼救济机制的有限性.

在现代法治体系中,公益诉讼乃是行政管制的司法

补充.以“补充管制”为目的和内容,督促科学履职

和严格执法的诉讼,其基本规则需要法律的明确授

权.由此可知,公益诉讼救济制度从内容上应与管

制法协调呼应.[１９]以美国的公民诉讼为例,“公民

诉讼”(citizensuit)将 私 人 执 法 引 入 环 境 纠 纷 领

域,使 对 行 政 机 关 的 “勤 勉 执 法 限 制”(diligent

prosecutionbar)必须作为公民诉讼的前提,即应

满足一切 行 政 执 法 手 段 后 方 能 进 入 公 民 诉 讼 程

序.[２０]由行政执法效率的经济性可知,盲目追求公

民诉讼将会使对公共利益的保护趋于无序乃至混

乱的状态.美国国会为平衡非必要的公民诉讼和

改正不勤勉的行政执法,将“勤勉执法”的判定权力

交由法院行使,从而避免公民诉讼僭越行政执法成

为唯一的公益侵害救济途径.[２１]因此,在检察机关

能够取代社会组织成为优先顺位起诉主体的学理

争议中,应审慎把握该类公益侵害诉讼解决路径的

效率价值.参照行政公益诉讼的诉前建议规则,若

能通过检察建议督促政府践约守信,那么既可避免

将来不特定多数人信赖利益的扩散损失,也同时从

源头上规避了公益诉讼程序推进时限过长的问题.

(三)地方政府失信行为的隐蔽性

“中央—地方”集权与分权的博弈是政府信用

建设的“晴雨表”.地方政府在财政支付、税收政策

优惠以及金融产品开发层面不同程度地受到中央

政策与地方保护主义的双重影响.由此可知,在欠

缺中央层面统一监管的行业市场领域极易产生地

方政府的失信现象.例如,在行政指导中,基于对

行政相对人信赖利益的保护,此种行政合同的履约

附带有相应的技术支持和财政税收上的激励政策.

由长期以来中央对地方政府的“财政分权”与“晋升

竞赛”的制度安排可知,政府绩效考核在某个时期

内往往偏重于短期单一的经济发展指标.而现有

的官员绩效考核与晋升制度使“新官不理旧账”在

不成文的惯例思维中潜移默化为一种常态.因地

方主要负责人的人事变动导致往届政府承诺的经

济政策发生调整.相较于政府履约守信的代价而

言,不特定市场竞争主体面对政府的失信行为时,

应由政府承担的失信责任并非显而易见.基于政

府失信现象存在的隐蔽性特点,当行政执法作为政

府信用保护公益诉讼的应然前提时,从责任承担层

面并不能确立起明确的追责对象和实现方式.地

方政府在社会信用体系建设层面实然面临着东中

西部地区发展不协调不充分的矛盾.同时,以地方

债作为政府信用评级的参照,其信用标准的设置不

仅分散,且信用评价方式呈现出个别化的特征.政

府失信在我国现有的社会治理㏿构中体现的是一

种内部治理关系,无法呈现出与企业法人相同失信

惩戒的“连锁效应”.尤其在以政府名义发行债券

融资的情形中,当缺失地方政府财政破产制度以及

欠缺完善的政府财政信息披露和信用评级规则时,

难以从债务预警的角度约束关乎政府信用的举债

融资行为.[２２]从政务失信的语义学层面观察,政务

失信还可向下分解为“政务失真”“政务失诚”以及

狭义的“政务失信”.[２３]面对不同程度的政府失信,

区分公益侵害的效度、救济方式的经济性以及纠纷

解决的合理性评估等一系列问题,在诉讼救济路径

中如何有效恢复政府公信是亟待解决的问题.

四、建构政府信用保护公益

诉讼的改革面向与路径选择

为发挥公益诉讼“等”外探索的制度建构效能,

政府公益诉讼的救济方式需在理论假设中予以明

确.为回应政府信用保护公益诉讼建构中存在的

现实困境,笔者主张限定政府信用保护客体的基本

范畴,从而在政府信用保护诉讼救济中探寻可能向

度.在缺失契约精神指引的前提下,政府“践约守

诺”往往以“新官不理旧账”的方式规避市场监管中

的应有职责.这种现象不仅损害了政府的公信力,

助长了错误的政绩观,而且造成了群众信任感的降

低.[２４]政府信用保护涉及市场竞争机制的调整,经

济行政领域应以优化法治营商环境为导向.因而,

须提升要素市场化改革的政府监管效能,探索政府

信用保护公益诉讼的诉前规则、诉中恢复责任的实

现以及其Ђ非诉救济方式的应然限度.

(一)明确政府信用保护公益诉讼的受案范围

与诉讼客体边界

全国统一大市场的建构必须破除要素市场的

行业和地域流通壁垒.作为“看得见的手”的有机

组成部分,政府监管在统一市场的形成和发展过程

中发挥着举足轻重的作用.围㐁大市场的统一建

制目标,社会信用体系中的政务诚信建设事关政府

的整体信用,为避免地方保护主义的出现,其向市

场主体提供了信赖利益.[２５]根据政务诚信的学理

１２８

第136页

分类可知,现有的政府信用主要按照政府和公务员

这两个维度予以区分.相较于公务员诚信,政务监

管诚信与政务服务诚信显然更契合多元市场主体

信赖利益保护的公益范畴.即使政务“监管”和政

务“服务”同时体现在即时生效的具体行政行为场

景中,也并不必然会对将来的“本体利益”与“扩散

利益”产生信赖保护的效果.而涉及将来两类利益

的承诺和兑现时,某一届政府及其组成部门往往以

经济工作领域的抽象性规范文件来表达本届政府

的市场监管态度.在确认政府的市场监管行为合

法性时,不论具体还是抽象的行政行为,涉及政府

失信的审查判断和规制必须以法律的明确授权为

前提.由此可知,在应然的公益诉讼保护范围内,

政府信用保护的诉讼客体应严格区别于“信用”作

为普通民事、行政纠纷客体的情形.在诉讼经济性

层面,政府信用保护的规制对象和责任承担方式应

当具体,而不应漫无目的地无限延伸至政务诚信的

各个方面.政府信用保护公益诉讼的客体边界与

“公共利益”的可诉性密切相关.而“可诉性”往往

体现为法律的直接规定,即以法律形式表现出国家

目的属于公共利益的范畴.[２６](PP．１９４~１９６)未来在政

府信用保护公益诉讼的规范建构层面,须将其客体

指向对象的范围限定在“本届政府任期内,由县级

及以上人民政府作出的面向不特定多数市场主体

的抽象性行政文件”,或是“面向特定多数或者个人

的具体行政行为”.从效果层面考量,为限缩此类

特殊诉讼救济路径的外延,此类抽象性行政文件或

具体行政行为应表现在不特定多数的市场主体因

该文件或具体行政行为产生“信赖”,而此“信赖”可

直接影响市场主体的个人行为或组织行为.① 对

照我国当前的“个人信息保护公益诉讼”理论,个人

信息处理过程中的部分行政机关具有个人信息处

理者和监管者的双重身份.作为公益诉讼的客体

之一,个人信息保护的必要性主要反映在检察机关

针对行政机关履职不力时的督促行政职能,这体现

行政公益诉讼预防性的特点.公益诉讼作为客观

诉讼可弥补主观诉讼的缺陷,因而可以将个人信息

纳入诉讼救济的保护范畴.[２７]相比之下,政府信用

在社会信用体系建设中虽未明确检察机关的相应

监督职责,但比照行政机关依法履行个人信息保护

的法定职责,政府信用亦具备了外部监督的必要性

与可行性.在诉讼客体的表现形式上,以政府公共

服务的形式来体现政府信用时,此种政府信用即与

多元市场主体参与竞争的运行环境密切相关.作

为面向政府失信的公益救济情形,政府信用保护不

应被局限于政务监管层面.例如,基于行政指导的

行政合同,其背后即反映了某一届政府任期内的针

对财政补贴等“践约守诺”利益的信赖保护.

(二)៿展政府信用保护非诉救济方式的可能

限度

有学者指出,检察机关通过提起公益诉讼实现

政府信用保护的程序价值,其与法院应采相同的合

法性审查标准.在检察建议和公益诉讼这两类“刚

ᴀ并济”的救济路径中,督促行政履职应如同司法

审查的功能一样,公益诉讼蕴含的督促行政效能并

不能完全替代政府本身应有的行政裁量职责.[２８]

以检察建议的方式履行诉前监督职责是我国当前

行政公益诉讼制度的应有之义.为实现公益保护

的效率经济价值,诉前程序与公益诉讼程序衔接的

关键在于行政机关根据检察建议能否履行好法定

职责.[２９]而政府信用保护公益诉讼可涵盖民事、行

政公益两个类别,这意味着涉及督促政府履职的部

分应在诉前阶段完成检察建议的功能.而涉及民

事公益的部分,则应允许社会组织作为适格的起诉

主体发挥第三方监督政府信用恢复的诉前功能.

多元的第三方监管涵盖了群众自主参与的网络媒

体监督、第三方组织监督、信用监督员监督乃至第

三方政府信用评级等多种形式.[３０]囿于行政公益

诉讼所采的启动标准属于行为判定而非㏿果判定,

其程序的开启必须以穷尽一切执法手段为前提.

而是否达到预定的执法整改目标,或公益侵害是否

已经停止且处于恢复状态等情形,只能作为检察机

关是否以“适格当事人”的身份通过公益诉讼实现

法律监督必要性的判断标准.[３１]因此,不论民事抑

或行政公益诉讼,在政府信用保护范畴中应明确政

府监管职责运行的权力主体,关注政府信用不同维

度下对应的诉前救济方式.这包括在诉前阶段可

予重新制定、修改或废止对不特定多数人产生将来

信赖利益受损的政策性文件,还可通过新闻发布

会、书面答复等方式对政府主要负责人或工作人员

以口头承诺或书面决定造成的政府失信等内容予

以回应,对不特定多数人造成政府失信的责任主体

予以内部行政处分或移送监察处置等.

１２９

① 基于具体行政行为的“授益性”和“损益性”划分标准,“授益”

并非市场主体“信赖利益”丧失的表现.“信赖利益”的衡量须

在“损益性”行政行为语境下,归纳出“政府信用保护”的诉讼

救济规律.因此,未来立法在“信赖利益”层面有待于从学理

上进一步厘清“损益性”行政行为的裁量基准.

第137页

(三)推动构建政府信用诉讼救济的可诉性评

估机制

优化社会信用体系的评价标准,在现有的政务

诚信体系中明确政府信用保护的可诉性评估涵盖

了政务监管和政务服务两个方面.而对于公务员

诚信部分而言,其仅适用于对不特定行政相对人利

益造成侵害或对涉及政府信用的市场监管形成特

定风险的情形,否则应排除政府信用保护公益诉讼

的受案范围.因此,可诉性评估机制可从以下三方

面展开讨论.

第一,可诉性评估首先须依托有效的政务信息

公开机制.相对于全国统一大市场中的多元市场

主体而言,政务信息公开属于“信息对称”理论的现

实观照.涉及政府预算与会计信息披露,多元市场

主体可根据政府统计报告评判投资经营的时空场

地、产品规模和产品使用方向.[３２]在检察机关提起

公益诉讼的“等”外探索过程中,源于西方实用主义

的司法能动主义并不能代表我国能动司法的普遍

特征.而西方国家在公益保护的救济层面上,通常

多以法官的创造性释法或造法来影响国家公共决

策,这与我国检察公益诉讼制度之间存在显著差

别.因此,政务信息公开从司法职能的“能动”层面

看,须强化以检察监督为载体的行政检察监督职

能,唯此方能立足于“政府—检察”的互动层面,进

而打通政务信息公开的“最后一公里”.[３３]

第二,可诉性评估应关注诉讼救济外的检察建

议调查核实程序.政府信用保护涉及不特定多数

人的利益,因而需要明确社会组织、检察机关等不

同诉讼主体之间的起诉顺位.检察机关通过公益

诉讼方式救济的“信赖保护”利益应处于备位.作

为“公益诉讼起诉人”,检察机关依托调查核实形成

的检察建议可以发挥诉前救济的程序效果.[３４]相

较于公益诉讼而言,发出检察建议在监督方式上显

得更为ᴀ和.基于政府信用保护的公益诉讼能力,

可诉性评估应侧重关注起诉主体的资质和调查取

证手段等方面的内容.社会组织作为法定的起诉

主体之一,在政府信用保护公益诉讼制度的建构中

应考虑其参与调查取证的实际能力.尤其针对检

察建议需要调查核实的情形,若社会组织在非强制

性的取证过程中实现了协助调查的效果,则更能៿

宽检察机关调查核实的证据来源.

第三,可诉性评估应完善地方债信用评级体系

的政策建议与监管措施.这不仅应在政府财政报

告制度的基础上不断改进评级方法和程序,同时还

应加大地方政府举债融资的信息披露力度,明确地

方债“国内＋国际”的双评级要求并完善政府的财

务审批监督实施规则.[３５]在信用评级的行业监管

层面,我国可借鉴国际三大信用评级机构的指标完

善对政府信用评级的可诉性评估,这包括经济状

况、财物管理、预算表现、预算弹性、资金流动性、负

债状况等二级指标.而地方政府信用往往借助地

方债这一重要指标予以衡量,包括固定资产存量和

流动资产对于政府偿债能力的认定.与此相对应,

我国中债资信、大公国际以及上海新世纪等政府债

评级机构亦在指标设置中明确了上述指标的合理

性,并综合金融生态环境来评价财政平衡能力与政

府信用的稳定性.同时,可诉性评估还应关注政府

信用所涉的不特定市场主体信赖利益的具体边界,

并提升法院受理此类案件的庭前审查效能.自立

案时起,法院对公益诉讼救济的形式审查即重点关

注诉讼救济方式的效率性.当出现政府失信行为

时,启动政府信用保护公益诉讼的前置条件在于政

府自身是否已经尽到“勤勉执法”的全部义务.

此外,以现有的企业刑事合规试点方案为借

鉴,未来可将政府信用保护的诉前救济方式延伸至

政务诚信建设领域,此即“政务诚信合规”的应然期

待.政务诚信合规的重点主要涉及市场经济中的

招商引资与政务信息公开两个方面,其意在实现

“畅通信息共享,强化监督刚性”的效果.在优化营

商环境、提升竞争活力的举措中,应明确与政府失

信相关的风险点和责任点.以检察机关作为合规

考察的义务主体,在提起政府信用保护公益诉讼之

前,检察机关可要求失信主体在合理期限内提出恢

复政府信用的整改方案,明确惩戒责任的具体实施

向度.若不特定的市场主体因政府失信遭受重大

投资损失的,以督促执法乃至公益诉讼方式仍无法

填补这一损失,且损害行为还涉及职务违法甚至职

务犯罪的,应明确行政违法、公益诉讼与刑事诉讼

之间的程序衔接转换要求.[３６]在诉前督促市场监

管行政执法、强化政务服务质量以及惩戒政府失信

行为的过程中,以合规考察、合规听证等方式实现

政府信用保护公益诉讼的合规不诉效果.

五、厘清检察公益诉讼“等”

外探索的法律监督规律

纵观世界各国的现代化发展过程,各类地域

性、阶层性等巨大落差可归因于政治文明层面上的

１３０

第138页

先进与落后之别.[３７]政府诚信的理论建构和发展

代表了政治的先进性,政府信用亦源自社会信用体

系的规范分类,集中反映在“政务诚信”领域.全国

统一大市场是构建新发展格局的战略安排,在实践

中已体现出中央政府和地方政府合作的行动逻辑,

这一逻辑蕴含了政府信用的价值本位.[３８]政府诚

信的理论建构和发展代表了政治的先进性,政府信

用亦源自社会信用体系的规范分类,集中反映在

“政务诚信”领域.相较于传统乡土社会的信用思

想,政府信用与传统乡土社会信用一样,存在着现

代信用理念转型的社会、组织和道德基础.[３９]回溯

我国诚信原则的理论建构,学理上仍存在着“诚信”

与“善意”的二元分类.以社会契约论为基础的统

一诚信制也难以反映我国当前社会信用体系建设

的现实需要.[４０]基于主观与客观的双重维度考量,

客观诚信往往呈现为“公平与合理”,而主观诚信代

表了“善意解释”的功能.正如公共精神的“伦理”

形态和“道德”形态,其属于“异质同构”的两个方

面,即“伦理”代表客观诚信的人伦规范,而“道德”

代表主观诚信的人德规范.[４１]此类诚信的划分标

准反映在民事合同领域,而难以延伸至其Ђ部门法

领域.对于公益诉讼救济路径而言,其更关注不特

定市场主体的客观诚信,而非将具有主观色彩的善

意解释用来填补政府的失信责任.在“公平与合

理”的语境下,政府信用保护并不能恣意地由公权

力主体赋予自我监督的效能,而应关注政府失信行

为的来源及理由,从而限缩违法性、可责性以及权

利回复的必要空间.

政府信用保护公益诉讼在检察公益诉讼的制

度范畴内实现了一次有限的“等”外尝试,将政府信

用纳入公益保护的客体范畴,并通过诉讼的方式予

以规制.鉴于政府信用的概括性,其应在现有的公

益诉讼形态中明确可诉性的边界,这就必须将政府

信用评级与地方财政状况进行关联.不特定多数

的市场主体可据此避免政府失信导致的信赖利益

受损.根据要素市场化改革“全国一张清单”的要

求,政府信用保护公益诉讼的现实价值在于将检察

机关的法律监督职能融入优化统一的全国法治营

商环境的目标当中,进一步提升政府的法治监管和

服务效能.在此基础上,为避免公益诉讼救济方式

的效率不足,勤勉执法义务须作为诉讼程序启动的

前置条件.在信赖保护原则之外,立法还可围㐁社

会信用体系建设的要求不断完善涉政务诚信的信

用评级规则,探索政府失信权利救济的可能向度.

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(责任编辑 郭俊)

TheoreticalProbeintotheConstructionofPublicInterest

LitigationforGovernmentCreditProtectionunderthe

backgroundofNationalUnifiedBigMarket

WANGYi

(SchoolofLaw,XiangtanUniversity;HunanProvincialPeople＇sProcuratorate,Research

BaseofProcuratorialTheory,XiangtanHunan４１１１０５,China)

[Abstract]BuildinganationalunifiedbigmarketisanimportantmeasureoftheCPCCentralComＧ

mitteeonthenewpatternofeconomicdevelopment．Topromotethenationalunifiedbigmarket,itis

necessarytoimprovethegovernmentruledbylawbasedongovernmentcredit．GovernmentcreditisreＧ

latedtotheprotectionoftrustinterestsofmulti－marketsubjects．Wecanlearnfromthetheoretical

toolssuchaseligibilityofparties,litigationresponsibilityandprincipal－agenttoexplainitsnecessity

andrationalityastheobjectofpublicinterestlitigation．Thetheoreticalconstructionofgovernment

creditprotectionpublicinterestlitigationisfacedwithsomeproblems,suchastheunclearboundaryof

litigationobject,thelackofeconomyofreliefmethodsandtheconcealmentofgovernmentdishonesty．

Therefore,inthefuturelegislativeperfection,itisnecessarytoclarifythescopeofacceptingsuchspeＧ

cialpublicinterestlitigationsoastonarrowtheboundaryoflitigationobjectsandexpandthepossible

limitofnon－litigationreliefforgovernmentcreditprotection．Accordingtotheexistingrequirements

ofgovernmentinformationdisclosureinChina,wecanalsoexploretheoperatingspaceofpre－litigation

suggestionandjusticiabilityassessmentmechanismincombination withlocalgovernmentdebtrating

rules．

[Keywords]NationalUnifiedBig Market;PublicInterestLitigation;GovernmentCredit;LitigaＧ

tionObject;JusticiabilityAssessment

１３２

第140页

[基金项目]中国博士后科学基金第７３批面上资助项目(编号:２０２３M７３０２１３).

[收稿日期]２０２３－０６－１８

[作者简介]陶朗逍,女,北京科技大学文法学院讲师,法学博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１７

新时代刑事合规的法院审查模式

陶朗逍

(北京科技大学 文法学院, 北京 １０００８３)

[摘 要]我国的企业刑事合规改革是在习近平法治思想指引下开展的,人民法院正积极探索参与改革.

企业犯罪暂缓起诉制度作为我国改革的借鉴对象,可以分为法院程序审查模式和法院实质审查模式,二者均

以法院司法审查权制约检察机关的自由裁量权.司法为民是我国法院审判权的本质属性,为了实现公诉权与

审判权的平衡,应当赋予人民法院对企业合规案件开展实质性审查的权力.构建适用于非轻微经济类企业犯

罪案件的“企业合规撤回起诉程序”,由法院进行实质审查,在通过检察机关的延期审理申请并决定中止审理

后,合规考察才正式启动,相关工作以“检察主导＋法院监督”的方式开展,最终由法院对“真合规”的案件裁定

准许撤回起诉.

[关键词]习近平法治思想;刑事合规;法院审查;合规撤诉

[中图分类号]D９２５．２;D９２６．２ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－０１３３－０８

一、习近平法治思想

引领下的刑事合规改革

自２０２０年３月起,我国检察机关主导开展涉

案企业合规改革试点工作,以相对不起诉制度赋予

的起诉裁量权为依托,在审查起诉阶段设置考验

期,监督和考察一些涉案企业进行合规整改,在企

业实现有效合规整改的案件中,对涉罪主体决定不

起诉或建议从宽量刑.该项改革以习近平法治思

想为主要法理依据,探索革新对传统企业的犯罪治

理方式,回应新时代社会公共利益的需要.[１]

２０２３

年４月,最高人民法院院长张军赴北京市海淀区人

民法院调研时强调,商事、刑事涉企合规改革不只

是检察院的事,法院也要参与并发挥作用.

目前,各地法院主要进行了三类实践探索.第

一,法院在审判阶段采纳检察院提出的合规从宽量

刑建议,确认事后合规能够减轻企业的刑事责任.

在最高人民检察院公布的试点典型案例“上海市 A

公司、B公司、关某某虚开增值税专用发票案”中,

试点检察院在开展合规考察后提出了对涉罪企业

及其责任人从宽处罚的量刑建议,上海市宝山区人

民法院全部采纳.第二,法院在审判阶段主导开展

合规考察,对在审判前建立有效合规管理制度的涉

罪企业及企业家从宽量刑.例如,浙江上虞法院在

审理一起企业环境污᳿案时召开企业合规整改评

审会,邀请人大代表、政协ༀ员、环保专家等组成专

家评审团队,对企业事后的合规整改效果进行考察

１３３

第141页

和评估,最终因涉罪企业合规整改效果较好,法院

对该企业及责任人酌情从宽判处刑罚.[２]第三,法

院在审判阶段与检察院协同开展合规考察,以涉案

企业合规整改合格为由对涉罪企业家从宽量刑.

湖北谷城法院在审理一起涉嫌伪造、变造公文、证

件等骗取国家专项资金的案件时,发现该案符合涉

案企业合规改革的适用条件,于是,在检察院以开

展合规考察为由申请延期审理时裁定中止审理案

件,通过为期两个月的“第三方组织考察＋检法联

合监督”实践,涉案企业合规整改合格,谷城法院最

终采纳检察院的从宽量刑建议,对被告企业家判处

“免于刑事处罚”,涉案企业也恢复了经营活力.[３]

既往的理论研究主要围㐁检察机关的改革试

验展开,缺乏“以审判为中心”的研究.考察域外企

业犯罪暂缓起诉制度所包含的法院审查模式,阐释

在习近平法治思想引领下我国法院对检察机关企

业合规出罪相关司法决定进行实质性审查的必要

性,并就制度设计提出立法建议是当务之急.

二、企业犯罪暂缓起诉制度的法院审查模式

企业犯罪暂缓起诉制度指的是针对企业这一

犯罪主体,在起诉环节通过签署暂缓起诉协议(简

称“DPA”)或不起诉协议(简称“NPA”)而设置一

定的考验期和考验条件,期限届满时如果企业符合

约定条件,检察机关不再继续追诉的特别诉讼程

序.该制度在域外被广泛应用,是我国涉案企业合

规改革的重要参考制度.但国内既有理论研究主

要关注检察机关的起诉裁量问题,忽视了该制度

“以法官司法审查为制约机制”的特征.以审判权

为观察视角,各国的企业犯罪暂缓起诉制度可以分

为法院程序审查模式和法院实质审查模式.

(一)法院程序审查模式

美国是企业犯罪暂缓起诉制度的发源国,我国

学 者 将 该 制 度 称 为 “检 察 官 自 由 裁 量 模

式”[４](PP．３３５~３３６),但笔者认为,从法院在该制度中的

作用看,将其称为“法院程序审查模式”更能体现此

模式的特点.

一方面,暂缓起诉协议需经法院审查通过才能

够生效.美国的暂缓起诉制度被称为“审前转处项

目”,最早产生于未成年人司法领域,于２０世纪９０

年代被应用于企业犯罪案件当中.检察官在审查

起诉阶段可以裁量决定是否将涉罪企业转出原有

诉讼程序,与其签署不起诉协议或暂缓起诉协议以

固定双方的协商合意,并依据协议条款考察企业约

一至三年的时间.在签署不起诉协议的情况下,检

察官自始不会提起公诉,若考验期届满,企业完成

协议约定的所有义务,检察官就要撤销案件.在签

署暂缓起诉协议的情况下,检察官会在协议达成后

提起公诉并向法院申请暂缓审理,只有在法院审查

同意的情况下,暂缓起诉协议才能够生效.若考验

期届满,企业完成协议约定的所有义务,检察官便

会撤回起诉并撤销案件.相较而言,暂缓起诉协议

因涉及法院的审判程序而更具有司法的权威性,实

践中,美国检察官更倾向于适用暂缓起诉协议,法

院在该制度运行中行使司法审查权已经常态化.

另一方面,法院对暂缓起诉协议的审查是程序

性的,而非实质性的.根据美国的«迅速审判法»,

被告人未认罪的案件要在检察官提交起诉书后的

７０天内开始审理,但若检察官想要暂缓诉讼,让被

告人证明Ђ的良好品行,可以依据双方间的书面协

议向法院申请延期审理.① 该例外本是为那些非

暴力、低刑期的被告人设置的宽缓措施,现也适用

于企业犯罪案件中暂缓起诉协议的处理.只要检

察官所提交的申请材料符合程序要求,法院即会通

过暂缓审理的申请,即法院无权对适用协议的正当

性、协议条款的合理性等实质内容进行审查.例

如,在２０１５年的福克公司(Fokker)案②中,一基层

法院曾尝试以对涉罪企业处罚不充分为由៾绝通

过暂缓起诉协议,后该观点被上诉法院推翻,上诉

法院的三名法官一致认为,法院无权៾绝检察官的

暂缓起诉申请,或以不认可暂缓起诉协议的条款为

由៾绝通过该暂缓起诉协议.其理由是,法院是消

极的裁判主体,不能同时享有制裁与宽恕犯罪的公

共权力.如果法院不顾检察官的意愿,单方面基于

案件的实质情况作出不允许暂缓诉讼的决定,则属

于越权行为,损害检察机关的公诉权,威胁法院的

中立地位.

(二)法院实质审查模式

由于企业犯罪暂缓起诉制度在美国的应用展

示了良好的社会效果,英国、加拿大、新加坡、法国

等国也相继引入该制度.但它们较为一致地进行

了调整,即仅引入暂缓起诉协议,排斥不起诉协议,

并允许法院对检察机关与涉罪企业间签署的暂缓

１３４

①

②

参见１８USCode§ ３１６１(SpeedyTrialAct１９７４)h(２).

参见 UnitedStatesv．FokkerServs．B．V．,７９F．Supp．３d１６０,

１６６(D．D．C．２０１５).

第142页

起诉协议进行实质性审查,只有法院经庭审程序通

过协议,协议才正式生效.

例如,法国于 ２０１７ 年 ６ 月通过«萨宾第二法

案»,将“基于公共利益的司法协议”作为法式的暂

缓起诉协议正式引入其刑事法律体系.在检察官

与涉罪企业达成协议后,法官必须在公开庭审中作

出决定,依据“和解是否恰当、检察官与企业的协商

程序是否正当、罚款数额的确定是否合理(立法明

确规定企业缴纳的罚款数额不得高于前三年其平

均收入的３０％)、罚款数额能否反映企业涉罪的严

重程度”,决定是否批准协议,协议只有在法官批准

以后才能正式生效.① 新加坡、加拿大的规定与法

国基本相似,立法者认为,企业犯罪涉及的社会群

体较大,存在检察官滥用裁量权的风险,需要法院

对暂缓起诉协议内容进行实质性审查,以审判权制

约审前基于起诉裁量权的司法出罪.

英国更是将法院视为决定企业出罪的权威机

关,于２０１４年引入暂缓起诉协议时赋权法院开展

双次的司法审查.第一次司法审查称为“初审”,发

生在检察官与涉罪企业开始协商暂缓起诉协议之

后,且双方就协议条款达成一致之前.检察官在开

始正式的协商后,需向法院递交申请,请求法院作

出如下声明:“与企业签订 DPA 很可能是为了公

正利益,并且拟定的 DPA 条款是公平的、合理的

和相称的.”②若法院通过该申请,则协商程序可以

继续,否则不能继续协商流程.由于是否适用暂缓

起诉程序尚未有㏿论,因此该初审申请和审查必须

是秘密进行的,且法院声明必须秘密地作出裁定.

在初审通过的情况下,第二次司法审查“终审”

可以启动,即检察官与涉罪企业在商定最终的暂缓

起诉协议之后,申请由法院进行审查并作出如下最

终声明:“与企业签订 DPA 是为了公正利益,并且

DPA 的条款是公平的、合理的和相称的.”③暂缓起

诉协议自法院作出该公开声明起生效.法院在判

断是否应当适用暂缓起诉协议、协议的内容是否正

当的过程中,需要进行实质性审查,即对案件的实

质情况进行审查和判断,包含案件证据情况、企业

的犯罪情节、企业对调查的配合情况等关联因素,

实际上法官是从审判权的角度再次衡量适用企业

犯罪暂缓起诉制度的恰当性.

三、我国借鉴法院实质审查模式的理论根据

我国检察机关主导的涉案企业合规改革与企

业犯罪暂缓起诉制度的目标相同,即降低企业被定

罪所导致的附随效应.但我国的“合规不起诉”存

在审判权缺位的问题,检察机关启动和实施合规考

察的决定都无需经过法院的审查,这与域外的经验

相左,也与中国特色刑事司法制度不相协调.

(一)习近平法治思想指引下的司法为民理论

习近平法治思想强调“坚持以人民为中心”,这

要求人民法院在法治目标下体现“人民性”,所以,

法院应当深度参与企业合规改革,探索构建多元纠

纷解决机制.

一方面,企业合规改革是反映新时代经济社会

发展要求的司法探索,人民法院应当积极参与.从

历史发展的角度看,我国正处于社会主义市场经济

建设的转型期,习近平总书记强调:“相关法律法规

不健全的要抓紧完善,已有法律法规的要严格执法

监管.要支持和引导资本规范健康发展.”[５]企业

合规改革探索以司法力量推动企业自主建立合规

管理制度,有利于引导企业由司法惩罚对象转变为

司法配合者,将对违法犯罪行为的发现和预防嵌入

日常的经营和管理之中.从现实需求的角度看,在

经济下行、“新冠疫情”负效应持续、国际贸易冲突

频繁的社会背景下,落实“六稳”“六保”方针,贯彻

“优化营商环境”政策,都需要司法机关对企业进行

适当帮扶.习近平总书记强调:“市场主体是经济

的力量载体,保市场主体就是保社会生产力.”[６]企

业合规改革给予部分涉罪企业被非犯罪化处理的

机会,避免因传统司法统一的定罪、处刑而过度威

胁企业的生存能力,使司法更好地服务社会和人

民.作为最终决定企业罪名和刑罚的司法机关,人

民法院应强化司法为民、司法公正的理念,尝试探

索满足新时代要求的企业犯罪治理制度.

另一方面,企业犯罪案件涉及的利益主体较

多,由人民法院参与的多元解纷法律机制更能保障

法律的公信力.与自然人犯罪案件相比,企业犯罪

案件涉及员工、投资人、合作方等多方利益,案件侦

查、庭审质证等诉讼程序一般更为复杂,对抗性的

司法程序很难取得多方满意的实体公正㏿果,也会

消耗更多的社会资源.因此,不应将传统司法程序

１３５

①

②

③

参见 FranceAFA,GuidelinesontheImplementationoftheJuＧ

dicialPublicInterestAgreement(CIJP).

参见 CrimeandCourtsAct (UK)２０１３,Schedule１７－DefＧ

erredProsecutionAgreements,Article７.

参见 CrimeandCourtsAct (UK)２０１３,Schedule１７－DefＧ

erredProsecutionAgreements,Article８.

第143页

当作解决企业涉罪纠纷的唯一路径.习近平总书

记强调:“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善社会

矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制.”[７]涉案企

业合规改革探索建立体现协商性司法理念的法律

制度,在案件处理的过程中兼顾检察机关、涉罪企

业、被害群体、社会公众等多方的利益和诉求,是多

元化涉企纠纷解决机制的要求.但这种新型“枫桥

经验”的过程缺少人民法院的参与,就会使过程和

㏿果缺乏权威性,进而影响公正性与可接受性.

(二)审判权优于公诉权的公共利益衡量理论

在现代刑事诉讼理论的视野下,公诉权是请求

权,审判权是决定权,二者权威性的差异显而易见.

第一,审判权在衡量社会公共利益方面的权威

性优于公诉权.企业犯罪案件转出传统刑事司法

程序,进行轻缓化分流处理,根本的法理依据就是

社会公共利益衡量理论,即判断哪种司法处理方式

对社会整体更为有利.在域外,大多数国家建立的

企业犯罪暂缓起诉制度都被纳入法院实质性的司

法审查环节,由法院作为衡量公共利益的权威机

关.美国是唯一选择法院程序审查模式的国家,但

有许多本国学者批判该模式的运行效果.一是公

共利益衡量较为复杂,需要综合评估犯罪情节的轻

重、事后补救的效果、企业配合侦查的情况、企业事

先合规管理的有效性、企业定罪可能带来的影响

等,而由办案检察官独自裁量决定则存在权力滥用

的风险,实践中也产生了一些争议性的企业出罪案

件.[８]二是检察官在确定协议条款的过程中有压倒

性的协商权,对企业的考验期限、企业应缴纳的罚

款数额、企业完善合规计划的具体措施等均没有确

定的标准,因此,检察官的个人判断可能会损害企

业的合法权益,甚至会导致以“约定”巨额罚款来掠

夺企业财产的现象出现.[９]基于这样的反思,许多

美国学者建议赋予法院实质性的司法审查权,对适

用审前转处协议的正当性和协议条款的合理性以

审判的视角进行判断,只有通过实质性审查的协议

才能够生效.[１０]

第二,在我国“以审判为中心”的刑事司法制度

下,企业的入罪和出罪都应当经过审判权的确认.

与上述域外国家不同,我国的起诉法定主义特征更

为明显,检察机关的起诉裁量权被严格限制,绝大

多数刑事案件的出罪和入罪都要经过法院的审判

程序.[１１]«中华人民共和国刑事诉讼法»(以下简称

«刑事诉讼法»)第１７６条奠定了起诉法定主义的基

调:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经

查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,

应当作出起诉决定.”一旦案件进入审判程序,检察

机关的撤诉权也会受到明确的限制.在１９７９年通

过的«刑事诉讼法»中,检察机关在提起公诉之后没

有主动的撤诉权,只能在法院要求的情况下被动地

撤回起诉.１９９６年以后的«刑事诉讼法»赋予了检

察机关主动撤诉权,即在法院作出判决前,检察机

关可以申请撤回起诉,但仅限于“不应追究被告人

刑事责任”的几种法定情形,而且法院有权裁定不

准许撤回.虽然,随着认罪认罚从宽制度的发展,

中国的公诉权有被强化的趋势,但“以审判为中心”

仍是其基本理念和制度特征,国民通常将法院视作

维护公正的唯一司法权威,审判权在刑事诉讼程序

中的核心地位是不容动摇的.

(三)审判权与公诉权相协调的合规激励理论

在刑事合规理论视野下,企业建立合规管理制

度会消耗成本,为提升其自愿性和积极性,需要以

一定的司法“红利”予以激励,其中,审判权应当发

挥更加重要的作用.

首先,将刑事司法纳入合规激励机制需要审判

权的支撑.在域外,合规进入刑事司法实践是从法

院的创新性探索开始的,是在法院发现罚金刑难以

预防企业犯罪的前提下,针对一些企业犯罪“屡罚

不止”的情形所采取的对应措施.对此,㏿构修正

主义主张经济利益的损失只能达到惩罚的目的,只

有推动企业修正其内部管理㏿构,才能够真正地实

现对企业犯罪的预防.这种观点推动了“合规缓

刑”的产生,即法院在对有罪企业判处罚金时,只要

认为这样的判决对降低组织再犯风险确有必要,就

可以同时判决缓期执行该项罚金,并要求企业在缓

刑期内进行合规整改,对期满后实现有效合规的企

业减免罚金额度.[１２]企业犯罪暂缓起诉制度是在

“合规缓刑”制度之后才兴起的,审判权先确认了合

规在企业犯罪预防方面的重要影响,构建了以合规

激励为目标的法律制度,公诉权才开始在审前阶段

进行效仿和优化.我国不属于法官造法的判例法

国家,难以自主性地在审判环节发展出合规激励制

度,这就需要在探索中兼顾以审判权确认合规的罪

责减免功能.

其次,企业合规成为公诉权和审判权共同确认

的从宽事由,能够确保合规激励的效果.认罪认罚

从宽制度的经验是认罪认罚不仅能在审查起诉阶

段产生从宽的效果,被告人在审判阶段认罪认罚也

有被从宽处理的机会,认罪认罚的时间节点主要影

１３６

第144页

响从宽的幅度.① 同理,被追诉人在起诉阶段有通

过考察、被非犯罪化处理的机会,那么,在相邻的审

判环节也应当有这样的机会,合规作为涉罪企业的

出罪依据,应当同时被公诉权和审判权所确认.具

体的实现路径有两种:一是建立纳入法院实质审查

模式的企业犯罪暂缓起诉制度,只有同时获得公诉

权和审判权认可的涉罪企业才能经司法考察获得

出罪的机会;二是同时建立企业犯罪附条件不起诉

制度和企业犯罪暂缓判决制度,并赋予公诉权和审

判权相互独立的出罪功能,涉罪企业既可以在审前

阶段经检察机关考察出罪,也可以在审判阶段由法

院考察出罪.由于我国刑事实体法没有划定过大

的企业犯罪圈,第一种域外普遍采行的控审一体出

罪程序就能够满足以程序出罪平衡实体入罪的需

要,因此,没有在第二种思路下建立多重出罪程序

的必要性.

最后,人民法院审查合规整改可行性能够有效

避免合规的形式化.在裁量是否需要将企业犯罪

案件进行非犯罪化处理时,在衡量对社会公共利益

保护的过程中,一个重要的因素就是企业是否通过

合规整改消除了再犯罪的风险.如果一个企业存

在陷入经营困境、合规基础较差、没有健全的内部

管理制度、主要领导者没有合规意识等问题,那么,

这个企业很可能已不具有以合规整改进行挽救的

空间.在涉案企业合规改革的试点工作中,已经出

现一些没有合规基础条件的企业被纳入合规考察

的情况,企业以形式化的合规整改应付检察机关,

使改革沦为“样子工程”.因此,由法院在程序启动

阶段对企业合规整改的可行性和企业的合规整改

方案进行实质性审查,能够确保每一个进入合规考

察的企业都具备合规整改的能力,进一步鉴别企业

“假合规”的情况,以提升司法推动“真合规”的效

果.综上可知,由检察院和法院达成共识后的合规

出罪,其㏿论的正确性是较为可靠的.

四、新时代刑事合规法院审查模式建构

有观点认为,遵循未成年人附条件不起诉制度

的立法例,应建立排除法院审查的企业犯罪附条件

不起诉制度.[１３]但笔者认为,未成年人犯罪与企业

犯罪存在较大的差别.前者的可宽恕性较为明显,

考察和矫正过程较为简单,案件处理㏿果影响的社

会群体较少;后者的可责性更高,合规考察工作较

为复杂,合规整改有效性难以评估,案件处理㏿果

在市场的传导下会影响广泛的利益群体.基于此,

企业犯罪不应被未成年人司法制度体例所束缚,企

业特别出罪程序设计中包含法院审查程序是必要

的立法创新.

(一)刑事诉讼特别程序之合规撤诉程序

针对如何借鉴包含法院实质审查模式的企业

犯罪暂缓起诉制度,建立中国特色的刑事合规法院

审查制度,我国学者主要提出了两种思路:一是建

立“企业合规附条件不起诉程序”,检察机关在与涉

罪企业达成协议后需向有司法管辖权的法院申请

审查,只有通过法院实质性审查的协议才能产生效

力[１４];二是建立“企业合规撤回起诉程序”,即检察

机关在与涉罪企业达成协议后起诉至法院,但同时

依据协议申请暂缓审判,在法院审查同意的情况下

开展合规考察,对实现有效合规整改的企业,检察

机关即撤回起诉[１５].笔者认为,后者与我国刑事

诉讼法律体系更为协调.

第一,应回避“附条件不起诉”的称呼,以避免

理解上的混淆.我国在２０１２年修改«刑事诉讼法»

时,在第五编“特别程序”中增加了“未成年人刑事

案件诉讼程序”一章,将“附条件不起诉”作为其中

的一个内容.自此,在我国的刑事话语体系下,“附

条件不起诉”专指针对未成年人的附条件不起诉,

系不经过法院的审前考察出罪程序.针对企业建

立法院实质审查模式的新型程序,需要在立法称谓

和立法布局上与未成年人程序作出明确区分,以防

造成实践和理论的混乱.因此,建立“企业合规撤

回起诉程序”更加恰当,更能体现程序包含法院参

与的基本特征.

第二,应当在«刑事诉讼法»“特别程序”部分对

“企业合规撤回起诉程序”进行独立成章的规定.

一方面,针对企业这类特殊犯罪主体,以合规为依

据,建立特殊的非犯罪化程序,属于“特别程序”的

范畴.我国“未成年人刑事案件诉讼程序”和“刑事

和解程序”都属于特别程序,前者是因犯罪主体特

殊而作出的特别规范,后者是因司法手段特殊而进

行的特别规范,拟确立的“企业合规撤回起诉程序”

属于二者兼有的程序,应当在特别程序中予以独立

规范.另一方面,应当建立企业合规撤回起诉程

序,而非单位合规撤回起诉程序.在我国刑法的概

念体系下,组织体犯罪被称作“单位犯罪”,单位除

１３７

① 参见«最高人民法院关于适用‹中华人民共和国刑事诉讼法›

的解释»第３５６条至第３５８条.

第145页

企业(包含公司)外还包含事业单位、机关、团体.

但事业单位、机关、团体这些政府组织和社会组织

不具有经营性,其设立和注销都是由政府的行政审

批决定的,定罪和处刑不影响其生存能力.实践

中,非企业单位被定罪的情况也十分少见,不会对

国计民生造成威胁,缺乏基于社会公共利益需要而

以特别程序出罪的必要.以合规理论看,合规主要

用来消除商业组织的再犯罪风险,对于非商业单位

的作用有待于进一步考证.[１６]因此,从必要性和可

行性的角度考虑,我国以企业合规撤回起诉程序独

立成章是最佳的立法方案.

(二)合规撤诉程序适用的案件范围

首先,企业合规撤回起诉程序只适用于涉罪企

业,不适用于涉罪企业家.一方面,企业构成单位

犯罪是适用该程序的前提.我国合规不起诉试验

的适用对象是“涉企案件”,即除企业构成单位犯罪

的案件外,还将一些企业家构成的自然人犯罪案件

纳入其中.这种做法主要是考虑到企业的负责人

被判处刑罚后,企业仍会陷入生存困境.然而,企

业合规撤回起诉程序不应延续这种做法,原因有

三:一是企业家因自身承担企业的经营和管理责任

就有机会被“法外开恩”,这不符合人人平等的法治

精神,依据身份、职业、财产、社会地位的特殊性而

对部分自然人建立免罪程序没有相应的法理基础;

二是在企业不涉罪的情况下,让其支付成本实施合

规整改,有违现代企业名义和财产的独立性原则;

三是企业进行合规整改,降低的是企业的再犯罪风

险,但却无法有效降低企业家从事犯罪行为的风

险,而企业家个人以企业合规为由脱罪,即缺乏预

防论上的根据.另一方面,不应当对作为单位犯罪

责任人的企业家适用企业合规撤回起诉程序.我

国的合规不起诉试验经常对企业和企业家作出“双

不起诉”的判定,企业家能够因企业的合规整改而

被从宽对待.然而,域外的企业犯罪暂缓起诉制度

以“放过企业、严惩责任人”为原则,注重追究构罪

企业家的刑事责任,以“合规出罪”机会激励企业选

择配合调查而非帮助责任人掩盖罪行.[１７]我国学

者也普遍 认 为,重 构 或 解 释 «中 华 人 民 共 和 国 刑

法»(以下简称«刑法»)中单位犯罪的双罚制规定,

实现单位与单位责任人刑事责任的分离构造和分

离处置是合规制度纳入刑事司法的前提.[１８]在处

理企业犯罪时,即使企业与企业家因同一行为而构

成犯罪,也应当分开认定二者的刑事责任,企业在

事后进行合规整改因降低自身的再犯罪风险而能

够获得出罪机会,这并不影响企业家作为单位犯罪

责任人独立承担刑事责任,因此,应以普通诉讼程

序处置涉罪企业家.

其次,明确企业合规撤回起诉程序适用于有限

的经济类罪名.在确定特别程序的适用案件范围

时,存在两种立法模式,即刑期模式和罪名模式.

刑期模式指的是立法明确规定该程序适用于预期

刑罚在哪种幅度以下或者以上的犯罪案件,不区分

具体涉及的罪名.罪名模式指的是立法明确规定

该程序适用于哪些犯罪罪名,如“涉嫌刑法分则第

四章、第五章、第六章规定的犯罪”.我国涉案企业

合规改革采取了刑期模式的判断方法,对责任人预

期刑在三年有期徒刑以下的企业犯罪案件适用合

规不起诉.但在企业犯罪案件中,企业只承担罚金

刑,企业负责人的预期刑只能反映其在企业犯罪中

个人犯罪情节的轻重,二者间具有一定的脱离性.

“对于达到一定规模的企业来说,法人犯罪与个人

犯罪(即便是职务型犯罪)在罪责㏿构上有相互独

立的法律期待,企业罪责与企业员工的罪行严重

性(尤其是以个案为参考对象的时候)并不必然关

联.”[１９]因此,域外国家较为一致地以罪名模式划

定企业犯罪暂缓起诉制度的适用案件范围,规定只

适用于与企业经营相关的经济类犯罪.我国的相

似罪名以«刑法»分则第三章“破坏社会主义市场经

济秩序罪”、第六章“妨害社会管理秩序罪”、第八章

“贪污贿赂罪”三类为主,建议在此范围内适用企业

合规撤回起诉程序.

最后,企业合规撤回起诉程序主要适用于非轻

微犯罪案件.酌定不起诉程序是以犯罪情节轻微

为主要依据的直接式出罪程序,而企业合规撤回起

诉程序是以事后管理矫正为主要考量的暂缓式出

罪程序.前者只能适用于犯罪情节轻微的案件,否

则易造成放纵犯罪的后果;后者的适用范围应当广

于前者,因为暂缓式出罪有矫正犯罪主体的风险防

控保障,适用于较为严重的案件也不存在障碍.如

果将后者仅限定在轻微犯罪案件的范围内,那么制

度将缺乏落实的空间.例如,我国未成年人附条件

不起诉程序只能适用于预期刑在一年有期徒刑以

下的案件,这是程序适用率较低的主要原因.有学

者评价这一规定时指出:“这是一种本末倒置的制

度设计.实践中各地检察机关普遍不愿意对未成

年人犯罪案件适用附条件不起诉,因为对一年以下

的犯罪案件可以直接适用相对不起诉,根本没必要

再耗费时力对未成年人进行监督考察.”[２０]企业合

１３８

第146页

规撤回起诉程序的构建应当吸取该教训,仅以罪名

进行限制,不加以犯罪情节的约束.实践中,那些

犯罪情节轻微的案件,由检察机关以相对不起诉㏿

合检察建议处理能更好地节约司法资源,而那些犯

罪情节较为严重的案件,以检察机关和法院通过企

业合规撤回起诉程序处理能更好地保障实体公正

的实现.

(三)法院在合规撤诉中的实质审查

在企业合规撤回起诉程序的立法设计中,人民

法院应在程序启动、程序运行和程序终㏿三个环节

发挥作用,确保每一桩企业合规出罪案件都获得审

判权的承认,其中,最为核心的就是在程序启动阶

段进行实质性审查.

第一,程序启动阶段的实质性审查.在检察机

关裁量决定适用企业合规撤回起诉程序之后,应与

涉罪企业协商达成合规考察协议,明确考察的期

限(一般为一到三年)、合规整改要求、合规监管方

式等,应设置独立条款明确该协议只有在法院审查

通过后方可产生司法约束力.随后,检察机关应当

向法院提起公诉,同时提交合规考察协议并申请延

期审理.受理法院对合规考察协议的审查应是实

质的和全面的,包括检察机关适用程序的合法性、

企业协商的自愿性、协议条款的正当性等方面.但

这里的实质性审查与正式审理仍有差别,法院不对

案件的犯罪事实作出判定,即无须作出被告企业是

否有罪的判断,也无须判断其所面临的预期刑罚.

法院裁量决定是否中止审理,仅以检察机关和涉罪

企业共同认定的犯罪事实和协议内容为基础.

第二,程序运行阶段的参与式监督.在法院裁

定中止审理之后,需要落实“检察主导＋法院监督”

的合规考察方式.检察机关依据协议约定主导对

涉罪企业开展合规考察,在合规整改难度较大的案

件中,可以选择适用第三方监督评估机制,提高监

督和评估企业合规整改工作的效率.在此过程中,

检察机关通常会要求涉罪企业就合规整改情况进

行定期报告,以便根据具体情况调整合规整改方

案.在企业进行报告时,法院应当通过派员列席报

告会的方式对合规整改进程进行了解和监督.这

种方式既能保障法院对合规考察和合规整改情况

知情,以资源较为节约的方式进行监督,降低无效

合规发生的概率,又能保障审判权行使的连贯性,

为后续作出司法决定奠定基础.

第三,程序终㏿阶段的程序性审查.在合规考

察期限届满后,检察机关(及第三方监督评估组织)

须就企业合规整改的有效性作出最终评价,并召开

公开听证会,在各个利益相关方的监督下作出撤诉

与否的决定.法院应当列席该听证会,听取检察机

关评估企业合规整改是否有效的理由,受理检察机

关撤回起诉或恢复审理的申请.此时,法院只进行

程序性审查,只要检察机关申请撤回起诉的理由正

当、材料充分,一般应当裁定准许.在此过程中,法

院不再就合规整改的有效性等问题进行实质审查,

这有助于防止司法资源过度地投入到合规考察的

实施细节之中,也能更好地体现审判者“不告不理”

的中立地位.在那些企业合规整改不合格、恢复审

理的案件中,办案法官也已经通过对合规考察程序

的前期监督掌握了案件的基本情况,可以依据检察

官提出的量刑建议、企业合规整改的表现等因素,

快速处理案件,准确定罪和量刑.

结语

中国式现代化法治建设需要革新企业犯罪的

治理方式,这一过程离不开人民法院的参与.我国

涉案企业合规改革前期仅由检察机关主导,已经导

致了一些争议的产生,如检察官办案过分依赖政策

推动、各地检察院启动标准缺乏一致性、企业与企

业家合规出罪的界限模糊等,这些问题的存在使合

规附条件不起诉程序的立法推动阻力较大.在此

背景下,借鉴域外制度纳入法院审查的普遍做法,

检法联动深化涉案企业合规改革,建立更能体现司

法权威性的企业合规撤回起诉程序恰逢其时.最

终,能够形成“以审判为中心”的合规从宽制度体

系.对于轻微犯罪案件,检察院可以通过现有的合

规不起诉程序办理;对于非轻微犯罪案件,检察院

和法院可以通过特殊的企业合规撤回起诉程序办

理;即使是在普通程序中,检察院和法院也可以依

据企业事后合规整改的效果对其提出从宽量刑建

议或从宽判处刑罚.

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(责任编辑 郭俊)

OntheCourtReview ModeofCriminalComplianceintheNewEra

TAOLang－xiao

(Schoolof HumanitiesandSocialScience,Universityof

ScienceandTechnologyBeijing,Beijing１０００８３,China)

[Abstract]China＇scorporatecriminalcompliancereformiscarriedoutundertheguidanceofXiJinＧ

ping＇sthoughtsontheruleoflaw．Thepeople＇scourtsareactivelyexploringparticipatinginthereform．

Asareferenceforthereformofourcountry,thesystemofdeferredprosecutionofenterprisecrimescan

bedividedintothemodeofcourtprocedurereviewandthemodeofcourtsubstancereview,inbothcaＧ

ses,thejudicialreviewpowerofthecourtrestrictsthediscretionarypoweroftheprocuratorialorgan．

JusticeforthepeopleistheessentialattributeofthejudicialpowerofChinesecourts．Inordertoachieve

thebalancebetweenpublicprosecutionpowerandjudicialpower,people＇scourtsshouldbegiventhe

powertoconductsubstantivereviewofenterprisecompliancecases．Establishtheenterprisecompliance

withdrawalprosecutionprocedureapplicabletonon－minoreconomicenterprisecrimecases,andthe

courtwillconductsubstantivereview,andthecomplianceinvestigationwillbeofficiallylaunchedafter

theprosecution＇sapplicationfortrialextensionanddecisiontosuspendthetrialispassed．Therelevant

workiscarriedoutinthewayofprocurator－led ＋ courtsupervision,andthecourtfinallydecidesto

withdrawtheprosecutionforthetrulycompliancecases．

[Keywords]XIJin－ping＇sThoughtsontheRuleofLaw;CriminalCompliance;CourtReview;

WithdrawalforCompliance

１４０

第148页

[基金项目]马克思主义理论研究和建设工程重大项目、国家社科基金重大项目“习近平新时代中国特色社会主义思想科学体系和逻

辑㏿构研究”(编号:２０２１MZD００６).

[收稿日期]２０２３－１０－０５

[作者简介]王立胜,中国社会科学院哲学研究所党委书记、副所长、研究员,中国社会科学院大学哲学院院长,博士生

导师.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１８

扩大内需战略与供给侧㏿构性改革

有机㏿合的政治经济学

王立胜

(中国社会科学院 哲学研究所, 北京 １００７３２)

[摘 要]扩大内需战略与供给侧结构性改革有机结合的政治经济学,是新时代中国特色社会主义政治经

济学最新成果之一.仅仅依靠“总需求管理”或“总供给管理”都不能满足现代市场经济发展对宏观调控提出

的要求,必须把扩大内需战略同供给侧结构性改革有机结合起来.马克思主义政治经济学提出了两种意义的

社会必要劳动时间,解析这两种社会必要劳动时间的理论内涵、深刻把握生产供给与社会需要的内在关系具

有重大意义.按照第一种社会必要劳动时间的标准实施供需管理,就是要提高劳动生产率,让劳动者按照等

于或者低于社会必要劳动时间的劳动生产率开展生产活动;按照第二种社会必要劳动时间的标准实施供需

管理,就是要从人民对不同类型产品和服务的需要出发,有计划按℀例地把社会劳动时间分配到不同部门和

领域,保证供需的有效对接.

[关键词]扩大内需战略;供给侧结构性改革;社会必要劳动时间;中国特色社会主义政治经济学

[中图分类号]F０－０;F１２３．１６ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－０１４１－０９

当前,百年变局与世纪疫情紧密交织,世界经

济复苏乏力,中国经济面临的需求收缩、供给冲击、

预期转弱“三重压力”仍然突出.面对复杂严峻的

经济形势,亟待从供需两端发力,既以需求增长带

动经济发展大局,又推动供给体系质量和效率的提

升,重塑竞争优势.党的二十大报告提出,“把实施

扩大内需战略同深化供给侧㏿构性改革有机㏿合

起来.”[１](P．３４)这是以习近平同志为核心的党中央

根据国内外经济形势变化作出的重大战略决策,是

未来一段时期加快构建新发展格局、推动高质量发

展的重要遵循.基于马克思主义政治经济学,我们

要深刻把握这一战略决策的理论依据和实践路径,

推动我国经济社会持续健康发展,为全面建设社会

主义现代化国家开好局起好步.

一、统筹实施总需求管理和总供给管理

供给和需求是市场经济内在关系的两个基本

方面,是国家管理和调控宏观经济的两个重要指

标,保证社会总供给与社会总需求的基本平衡是国

民经济持续快速健康发展的首要前提.在现实经

济生活中,总需求与总供给不平衡的现象时有发

生,需要统筹实施总需求管理和总供给管理,以实

现供需两端的动态平衡.

１４１

第149页

(一)侧 重 于 “总 需 求 管 理”的 资 本 主 义 宏 观

调控

就根本目的而言,资本主义国家实施宏观调控

是为了帮助资本所有者顺利地让渡商品使用价值,

获得商品价值和剩余价值,使资本循环和周转顺利

进行.但是,商品出售就如同“惊险的跳跃”,这个

跳跃能否顺利完成,在一定程度上取决于工人是否

具有支付能力的消费需求,也即“有效需求”.正如

马克思所言:“工人的粗陋的需要是比富人的讲究

的需要大得多的赢利来源.”[２](P．２２９)工人的消费需

求对资本所有者完成“惊险的跳跃”具有极为重要

的意义.然而,在资本追逐剩余价值最大化目标的

驱使下,资本不断通过资本积累和资本集中扩大生

产规模,资本愈发集中在少数人手中.与此同时,

越来越多的劳动者被剥夺了生产资料,占人口大多

数的无产阶级日益陷入贫困境地,这就造成了劳资

双方巨大的收入鸿沟,从而抑制社会总体的“有效

需求”.于是,资本主义剩余价值生产与剩余价值

实现的㏿构性矛盾被日益激化,并现实地表现为生

产无限扩展和有效需求不足的矛盾,进而引致以生

产过剩为核心特征的周期性经济危机.正如马克

思所说:“一切现实的危机的最终原因始终是:群众

贫穷和群众的消费受到限制,而与此相对立,资本

主义生产却竭力发展生产力,好像只有社会的绝对

的消费能力才是生产力发展的界限.”[３](P．５８６)

２０世纪３０年代,在资本主义世界经济危机的

冲击下,西方资本主义国家开始重新审视自由放任

政策,以有效需求不足为依据,主张国家干预经济

的凯恩斯主义兴起.为了化解剩余价值生产与实

现的矛盾,西方政府普遍采纳了凯恩斯主义的政策

主张,将“总需求管理”确定为宏观调控的总基调,

综合运用各种财政政策工具和货币政策工具,引导

微观经济行为配合国民经济发展的宏观要求,调节

社会需求总量和㏿构,以实现推动社会总需求和社

会总供给动态平衡的目的.在宏观调控的积极影

响下,资本主义国家在第二次世界大战后迎来了一

个发展黄金期,但随之而来的是频繁的需求刺激政

策导致的物价持续上涨和“滞胀”危机.事实证明,

资本主义国家侧重于总需求管理的宏观调控在实

践中面临着一系列难以解决的问题.一方面,由于

生产资料被私人占有,私人企业根据利润最大化原

则进行决策,这意味着政府宏观调控政策既难以直

接改变企业供给行为,同时实施宏观调控的各种政

策手段也因缺乏微观载体而难以生效,因而宏观调

控对社会总供给的影响力度是十分有限的.另一

方面,资本主义宏观调控的“总需求管理”是就那些

在市场上能够被支付的需求,也即“市场需求”而言

的,那些不具备支付能力的“需要”不被承认为“市

场需求”.[４]

概括地讲,资本主义宏观调控侧重于“总需求

管理”,对社会总供给的影响力度十分有限,而其实

施的“总需求管理”则狭隘地局限于价值维度上的

“市场 需 求”,忽 视 了 使 用 价 值 维 度 上 的 “人 的 需

要”.因此,资本主义国家难以从根本上化解社会

供给与需求之间的矛盾,仅能被动地通过周期性经

济危机强制地实现供给与需求平衡.

(二)侧 重 于 “总 供 给 控 制”的 计 划 经 济 宏 观

调控

新中国成立后,出于迅速恢复国民经济的需

要,也鉴于复杂的国内经济形势,我国实施的经济

政策仍然是对商品市场进行一定的调控和干预,尚

未形成系统的计划管理方法.１９５３年后,随着国

内外局势的缓和以及大规模社会主义建设的展开,

在所有制层面进行社会主义改造的同时,经济体制

也逐步由市场与计划相㏿合的经济体制迅速向高

度集中的计划经济体制过渡.

随着社会主义三大改造运动的基本完成,我国

生产资料所有制实行单一的社会主义公有制,经济

体制实行全面的指令性计划经济体制,并逐步建立

起一套完整的计划管理体系.随着公有制经济的

迅速壮大,包括重工业和基础设施部门等在内的国

民经济主要部门逐步被控制在国家手中,国家可以

自上而下地加强对企业经济活动的管理,全民所有

制企业和集体所有制企业构成了国家实施宏观经

济管理的微观载体和“抓手”.就全民所有制企业

而言,其在某种程度上相当于国家的“生产车间”.

一方面,国家对企业生产的种类、数量、劳动生产

率、主要原材料的耗费乃至于利润额作出规定;另

一方面,国家为全民所有制企业开展生产经营活动

提供人力、物力和财力条件,确保国家下达的各项

计划在企业层面得以顺利完成.就集体所有制企

业而言,国家通过计划收购和供应原材料等方式,

把集体所有制企业纳入到国家计划轨道和与全民

所有制企业的联系之中.也是在这个意义上,在新

中国成立后的“前三十年”,国家实施宏观经济管理

的侧重点是“总供给控制”,供给成为国民经济发展

的主动轮,而需求则处于从动轮的位置.

正是通过对供给侧展开直接的、指令性的计划

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管理,我国在短时间内迅速建成了相对完整的工业

和国防体系,实现了国民经济高速发展,从而为捍

卫社会主义制度奠定了物质基础.但与此同时,侧

重于“总供给控制”的计划经济宏观调控在实践中

陆续暴露出了一些问题,其中最主要的就是技术和

需求的不确定性导致信息不充分的问题.具体而

言,如果计划能够建立在充分的信息收集、传递和

处理的基础上,那么各项工作就有可能以最少的人

力、物力、财力消耗而收到最大的经济效果,而如果

计划不能充分地收集和整理信息,那么就会造成决

策失误并带来巨大损失.在现实中,由于缺乏市场

价格这一传递需求信息的载体,计划当局难以对社

会总需求进行精准预测,这无疑给我国计划工作带

来了极大挑战.周恩来在«关于发展国民经济的第

二个五年计划的建议的报告»中提出,“计划所造成

的浪费是最大的浪费.”[５](P．２１６)这实际上提出了社

会主义国家如何统筹实施总需求管理和总供给管

理这一重大理论和实践问题.

(三)中 国 特 色 社 会 主 义 新 时 代 的 宏 观 供 需

管理

实践表明,仅仅依靠“总需求管理”或“总供给

管理”不能满足现代市场经济发展对宏观调控提出

的要求.改革开放以来,在探索构建中国特色市场

与政府关系的过程中,我国逐渐建立起统筹实施供

需管理的宏观经济治理体系,宏观调控取得了较好

成效.中国特色社会主义进入新时代,我国经济发

展进入新常态,改革开放以来所形成的经济高速增

长态势已经随着全球经济收缩而发生根本性变化.

我国社会主要矛盾也转变为“人民日益增长的美好

生活 需 要 和 不 平 衡 不 充 分 的 发 展 之 间 的 矛

盾”[６](P．９).在综合分析世界经济长周期和我国经

济发展新常态的基础上,以习近平同志为核心的党

中央强调将供给侧㏿构性改革与需求侧管理有机

㏿合,明确提出对供给侧进行“改革”和需求侧实施

“管理”的经济发展思路.

一方面,中国经济发展面临三大失衡,也即实

体经济㏿构性供需失衡、金融与实体经济失衡、房

地产与实体经济失衡.这些问题的性质是㏿构性

的而非周期性的,要从根本上解决这些㏿构性问

题,破题重点要放在供给侧,通过深化供给侧㏿构

性改革,不断提高资源配置效率和全要素生产率,

持续激发经济发展活力.２０１５年,习近平总书记

在中央经济工作会议上提出:“稳增长必须在适度

扩大总需求和调整需求㏿构的同时,着力加强供给

侧㏿构性改革.”[７](P．２４２)

２０１７年中央经济工作会议

围㐁“推动高质量发展”部署了八项重点工作,其中

第一项就是“深化供给侧㏿构性改革”.未来一段

时期内,㏿构性失衡问题仍然是我国国民经济运行

的主要矛盾,必须牢牢把握住供给侧㏿构性改革这

条主线不动摇.

另一方面,受到近年来国际国内经济形势变化

的影响,市场和资源两头在外的国际大循环动能明

显减弱,我国经济发展更多依托国内大循环.特别

是“新冠肺炎”疫情爆发后,受居民收入增长放缓和

未来预期的影响,我国需求侧相较于供给侧而言恢

复相对缓慢,加强需求侧管理的重要性和紧迫性已

经愈发凸显.为此,党的十九届五中全会将“扩大

内需”提升至战略基点的高度,强调“坚持扩大内需

这个战略基点,加快培育完整内需体系,把实施扩

大内需战略同深化供给侧㏿构性改革有机㏿合起

来,以 创 新 驱 动、高 质 量 供 给 引 领 和 创 造 新 需

求”[８](P．１３).２０２３年７月,中共中央政治局召开会

议指出,“当前经济运行面临新的困难挑战,主要是

国内需求不足”,“要积极扩大国内需求,发挥消费

拉动经济增长的基础性作用,通过增加居民收入扩

大消费,通过终端需求带动有效供给,把实施扩大

内需战略 同 深 化 供 给 侧 ㏿ 构 性 改 革 有 机 ㏿ 合 起

来.”[９]这表明,总需求不足,特别是国内需求不足

已经构成了当前我国经济运行的突出矛盾,必须注

重调节社会需求总量和㏿构,不断释放内需潜能,

形成更高水平的供需动态平衡.

二、马克思主义政治经济学

视域下的供给与需求

在实践层面,中国特色宏观经济治理基本实现

了对供需两端的统筹管理,反观理论层面的进展则

相对滞后,这是我国宏观调控理论受西方经济学说

的影响所导致的.因此,应以马克思主义政治经济

学为理论依据,从学理上阐释生产供给与社会需求

的内在联系,为在实践中推动扩大内需战略同供给

侧㏿构性改革有机㏿合提供科学理论指导.

(一)两种含义的“社会必要劳动时间”

马克思主义政治经济学是一门研究经济规律

的学科.作为商品经济社会的基本经济规律,价值

规律的核心内容是商品价值由生产该商品的社会

必要劳动时间所决定.所谓社会必要劳动时间,是

指“在现有的社会正常的生产条件下,在社会平均

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